- конкуренция vs. фильтры – кому и зачем нужны такие выборы?
- прогнозируемые результаты губернаторских выборов;
- влияние региональных выборов на эволюцию партийной системы;
- сценарии отношений между центром и регионами на третьем путинском сроке;
- регионы – опора или опасность для путинского режима? –
эти и смежные вопросы стали предметом обсуждения экспертов. Семинар открылся специально подготовленным выступлением Р.Ф.Туровского (Центр политических технологий). Доклад Р.Ф.Туровского сопровождался презентацией (190 Kb), без обращения к которой использование отчета о семинаре будет крайне затруднено
NB!
Публикуемый отчет представляет собой сжатое изложение основных выступлений, прозвучавших в ходе семинара. Опущены повторы, длинноты, уклонения от темы, чрезмерно экспрессивная лексика. Отчет не является аутентичной стенограммой, но большинство прозвучавших тезисов, гипотез и оценок нашло в нем отражение.
Р.Туровский:
Сегодня речь пойдет о странном и потому еще более интересном событии: о возвращении всенародных прямых (скорее «кривых») губернаторских выборов. Мой доклад отчасти является презентацией проекта Центра политических технологий, который посвящен анализу и прогнозу этих выборов. С материалами проекта можно познакомиться на сайте «Политком»: там есть предварительный график проведения выборов по всем субъектам Федерации и информация о конкуренции и расстановке сил в регионах.
Уже существует немало проектов, оценивающих уровень влияния губернаторов, есть и проекты, посвященные оценке «выживаемости» и «избираемости» губернаторов. Наш проект делает акцент не столько на изучении самих личностей региональных лидеров, сколько на конкурентной среде, формирующейся в регионах в связи с выборами, прежде всего партийной.
Мы вывели такие параметры, как уровень благоприятности регионов (для четырех парламентских партий) и обобщающий индекс политической конкурентности в субъектах Федерации. Работа, конечно, неблагодарная, так как сами партии еще не знают, кто ими будет выдвинут, а губернаторы далеко не все уверены в своем выдвижении. Так что ситуацию приходится анализировать с учетом ее возможных изменений.
Прежде всего следует обсудить причины самого возвращения всенародных губернаторских выборов. Многим наблюдателям ясно, что это решение несвоевременное и непродуманное, но мы должны понимать, что в его принятии была определенная логика. Вероятно, имело место осознание необходимости выровнять некий баланс между центром и регионами и между властью и обществом, пойдя на уступки как регионам, так и обществу. Любопытно, что со стороны оппозиции не было ясно артикулированных требований о возвращении губернаторских выборов – следовательно, уступки общественному мнению не были решающим фактором. В результате мы имеем половинчатое решение – выборы с ограниченной конкуренцией.
Можно рассматривать это решение и как наследие президента Медведева, желавшего перед своим уходом так очертить контуры политической реформы, чтобы позитивно ассоциироваться с ней в будущем. Однако закон был принят в форме, перечеркивающей либерально-реформаторские чаяния, поэтому такое объяснение противоречиво.
Другое объяснение, в некоторой степени конспирологическое, предполагает, что реформа, предпринятая после «рокировки», есть результат компромисса между тандемократами и попытка наладить новую форму контроля над губернаторским корпусом. Сама форма закона, поскольку им defacto вводится запрет на самовыдвижение, предполагает, что возрастает роль «Единой России», поэтому контроль над партией, возможно, становится и контролем над губернаторским корпусом. Путин и Володин, в противовес Медведеву, Суркову и «Единой России», также стремятся влиять на процесс избрания губернаторов президентский фильтр; поэтому появляется еще и муниципальный фильтр, контролируемый партией власти и губернаторами, а не президентом. Одним словом, мы получили то, что получили: конъюнктурный и манипулятивный характер российской политики в очередной раз воспроизведен.
Само решение кажется мне неподготовленным, потому что оно принимается на сложном для губернаторов фоне. Распространение пропорциональной системы на федеральных, региональных и муниципальных выборах в последние годы критически снизило значение личностного фактора, который для губернаторских выборов один из главных. Харизматичных лидеров на региональном уровне очень мало, и мы практически не видим таких харизматиков, которых могли бы выдвигать партии. Ситуация усугубляется еще и организационно-кадровыми проблемами партий.
Уровень общественной поддержки и публичности действующих губернаторов невысок и продолжает снижаться. Во-первых, в конкурентных губернаторских выборах на сегодняшний день когда-либо участвовало только 18 губернаторов (еще двое участвовали не в своих регионах, еще двое участвовали и проигрывали) – навык отсутствует. Во-вторых, по оценкам социологов (данные Минрегиона – ФСО, как бы я скептически ни относился к этой «социологии»), доля граждан, удовлетворенных деятельностью губернаторов, довольно низка: лишь в 16 регионах этот показатель превышает 50%.
Губернаторы находятся в трудном положении, которое имеет тенденцию осложняться еще более, так как весьма вероятные болезненные реформы накладывают дополнительную ответственность на власть – и центр будет пытаться скинуть ее на губернаторов. Вопрос «Кто виноват?» будет возникать постоянно, и губернаторы легко могут стать козлами отпущения, поэтому им будет непросто участвовать в выборах. В 2005 г. отмена выборов смогла обезопасить авторов монетизации льгот, но сейчас ситуация противоположная: новые непопулярные реформы и одновременно выборы, на которых оппозиция будет обвинять власти во всех смертных грехах.
Сама форма ожидаемых выборов уникальна: обычно или проводятся настоящие выборы, или не проводится никаких, а у нас изобретен некий промежуточный вариант. Единственный известный мне прецедент был зафиксирован в так и не вступившей в силу конституции Судана 1998 г.: там речь шла о предварительной селекции кандидатов специальной коллегией из числа представителей власти, и из шести ею отобранных президент номинировал для участия в выборах троих. Конечно, в России больше демократии, поэтому аналогия неполная.
В закон заложены фильтры трех уровней. Президентский фильтр носит чисто манипулятивный характер, поскольку текст закона оставляет многое на усмотрение президента. Ситуация подобна возникшей после 2004 г., когда основная часть процесса назначения губернаторов была в тени и вообще не регулировалась федеральными законами (в лучшем случае президентским указом). Региональный фильтр заключается в праве регионов разрешать или запрещать самовыдвижение и определять количество подписей, которые должны собрать кандидаты. Как показывает практика, вначале регионы еще размышляли над этим, но потом решили следовать запретительному варианту и самовыдвижение не предусматривают, что продлевает жизнь «Единой России» и снимает нагрузку на действующего губернатора – поскольку реальная конкуренция возможна не со стороны партийных кандидатов, а, например, со стороны кандидатов от крупного бизнеса. В 33 региональных законодательствах (против трех) самовыдвижение уже не предусмотрено. Муниципальный фильтр имеет настолько запредельный характер, что возникает вопрос, правомерен ли он вообще? Странно, но об этом пока никто не говорит. Получается, что имеет место не только неконституционное вмешательство государственной власти в дела местного самоуправления, но и наоборот: местного самоуправления в дела государственной власти. Региональным элитам, контролирующим муниципальный корпус, в качестве уступки достался откровенный запретительный фильтр: выбирая барьер в промежутке от 5 до 10% подписей муниципальных депутатов, они склоняются в пользу пониженного барьера (5–6%), чтобы обеспечить хоть какую-то конкуренцию. В случае 10%-го барьера может возникнуть ситуация, когда будет некому выдвигаться. Партии, следовательно, будут вынуждены идти на поклон к губернатору, заручаясь неформальным разрешением на получение подписей от «независимых» муниципальных депутатов. В результате будут появляться слабые кандидаты, что может еще больше дискредитировать саму процедуру (к чему дело постепенно и идет).
Правило отзыва депутатов, к слову сказать, может работать только на Кремль. Кроме этого, очень трудно юридически обосновать президентское право отрешать губернаторов от должности по формулировке «неурегулирование конфликта интересов». Здесь широкая почва для манипуляций, особенно если будут выигрывать оппозиционеры, которым урегулировать конфликты тут же станет сложнее всего.
Предполагаемый график проведения выборов движется по нарастающей до 2015 г. (28 выборов); второй пик приходится на декабрь 2017 г. и совпадает с думскими выборами. График показывает, что процедура подлежит постепенной обкатке: до 2015 г., который станет поворотным и определит расклад к следующему федеральному избирательному циклу (на перспективу 2017–18 гг. и далее). Поэтому я считаю, что после этапа экспериментов «на кроликах» (2012–13 гг.) процедура будет скорректирована.
Анализировать позиции партий, которые не в восторге от реформы и искренне не знают, кого выдвигать, непросто. Возникают такие прогнозы, что, пытаясь играть значимую роль, они станут назначать кандидатами не партийных лидеров, а начнут призывать «варягов» (депутатов Государственной думы, представителей бизнеса и т.д.), следуя по пути, проложенному федеральным центром. Но это вряд ли сделает кампании более интересными, поскольку в регионах тех просто могут не знать.
Для партий существует выбор: либо согласиться с президентским фильтром, что означает в перспективе борьбу за небольшие губернаторские квоты в два-три региона, либо отказаться от коллаборационизма в пользу поражения. В более общем виде дилемма такова: стратегия соглашательства означает потерю голосов, стратегия оппозиционности означает заведомый отказ от победы на выборах.
Мы просчитали уровень благоприятности регионов для парламентских партий по формуле с весами от трех показателей: уровень электоральной поддержки партии (принимая во внимание результаты трех последних думских и двух последних региональных кампаний, то есть выборов в региональные законодательные собрания); общественная поддержка потенциального кандидата; ресурсный потенциал партии.
Получилось, что уровень благоприятности для «Единой России» выше, чем для других партий, практически в два раза. Затем мы распределили регионы на зоны с высоким, средним и низким потенциалом для каждой партии (см. презентацию) и попытались подумать как бы за них – посмотреть, какие регионы для них являются приоритетными. Иногда (редко) все же имеет смысл побороться.
Также был рассчитан индекс политической конкурентности регионов (его идея заимствована у индекса Херфиндаля – Хиршмана, позволяющего определять конкурентность рынков, в том числе рынков политических). Он представляет собой сумму квадратов благоприятностей для четырех парламентских партий. Регионов с высоким уровнем конкурентности нет вообще; но в группе регионов со средним уровнем не исключено нечто интересное.
Какова перспектива подобных выборов? Выборы вообще серьезно связаны со структурой партийной системы, которая понемногу начинает меняться. Я не склонен преувеличивать роль тех свежесозданных партий, которые появятся по новому закону – речь скорее должна идти о будущем правящей партии. Формула выборов с запретом самовыдвиженцев позволяет сохранить statusquo «Единой России» как доминирующей партии и даже предотвратить известные случаи «баловства» региональных элит, когда некоторые единороссы выдвигались самостоятельно, как непартийные кандидаты. Однако дискредитация института выборов как такового способна обрушить конструкцию, на которой держится правящая партия.
Механизм контроля за избирательным процессом похож на ситуацию с несколькими няньками, которые, присматривая за ребенком, должны между собой договориться: президент со своей администрацией, премьер-министр со своим аппаратом, «Единая Россия», сами губернаторы… Все будут как-то пытаться манипулировать имеющимися фильтрами. Если в конфликты включатся финансово-промышленные группы, например, в альянсе с оппозиционными партиями, то возможны будут даже победы подобных квазиоппозиционных объединений – единичные победы.
В глобальной перспективе ясно, что власти надо легитимировать назначенную при Медведеве региональную элиту и привести ее к переизбранию. Вопрос в управляемости и цене процесса. Большое количество скандалов и фальсификаций приведет к компрометации и изменению процедуры. Не исключено, что в будущем вернутся обычные конкурентные губернаторские выборы.
С.Каспэ:
Первый вопрос: протестное движение, судя по всему, готовится к «битве за Москву», ведь именно здесь самая низкая поддержка режима в целом и «Единой России» в частности – и одновременно наибольшая концентрация протестных настроений. К тому же в Москве муниципальный фильтр преодолевается со свистом: в наличии около 20% так называемых «гражданских» муниципальных депутатов. Правильно ли я понимаю – судя по Вашей презентации – что Вы в успех этой «битвы» не верите? Второй вопрос: Ваш анализ ограничен парламентскими партиями, однако круг партийных игроков все же будет расширяться. Например, если Прохоров «дозреет» и начнет активно играть на региональных выборах, насколько его игра может быть успешной?
Р.Туровский:
Я не вижу для ситуации в Москве однозначного сценария. Будет ли «битва за Москву»? Ясно, что федеральный центр станет всемерно защищать Собянина как неприкосновенную фигуру. Собянин уже начинает готовиться к выборам, озвучивает уступки местному самоуправлению… Но время еще есть, авантюрный вариант – провести выборы уже осенью – отменен, что хорошо. Главная проблема в том, что кандидатов на пост мэра от других партий просто нет. Обычно представляли наибольшую опасность самовыдвиженцы, например, в случае Лебедева. По поводу 20% скажу, что власть рассчитывает на раскол оппозиции и корпуса муниципальных депутатов: если будет 6%-й барьер и 20% разделить на пять кандидатов, не пройдет никто, подписаться-то можно только один раз. Даже при более либеральном законодательстве выдвинуть сильную фигуру практически невозможно,тем более при противодействии федерального центра.
По поводу второго вопроса – я не верю в новые партии, они не пройдут муниципальный фильтр. Прохоров может начать скупать муниципальных депутатов, но там, где административный ресурс жесткий, этого не допустят, где слабый – тоже будет непросто. Надо охватить ¾ всех муниципальных образований, от 5 до 10% как от общей численности депутатов, так и от численности депутатов на уровне районов и муниципальных округов. Попытаться, конечно, можно, но есть еще и президентский фильтр, дающий окончательную санкцию. Абсолютно все козыри у действующей власти.
А.Музыкантский:
Президентский фильтр будет работать, если кандидатов станут отклонять из-за криминальных связей, плохих справок от МВД и проч. Но если критерием станет просто опасность для правящего режима, то этот же фильтр станет кузницей оппозиционных кадров. «Я отклонен президентом!» – это же как медаль на грудь.
Р.Туровский:
Это возможно в отношении самовыдвиженца. Но если кандидат партийный, то ни одна партия просто не будет называть своих «героев» до прохождения президентского фильтра.
В.Римский:
Руководители страны неоднократно заявляли, что готовится реформа политической системы. Такие выборы – это новое или старое качество системы?
Р.Туровский:
С моей точки зрения, это ее консервация.
В.Шаповалов:
Скажите, что лежит в основе индекса конкуренции? И не станет ли внутрипартийная конкуренция суррогатом межпартийной?
Р.Туровский:
По Херфиндалю – Хиршману индекс конкурентности представляет собой сумму квадратов благоприятностей. Для каждого уровня благоприятности он находится в диапазоне от 0 до 1 (в реальности от 0,3 до приблизительно 1). Наибольший показатель там, где конкуренция низкая, и наоборот: > 0,7 – очень низкая; 0,7 – 0,5 – низкая и 0,3 – 0,5 – средняя. Что касается внутрипартийной конкуренции, то ясно, что воспользуются практиками, обкатанными при назначениях губернаторов: неформальное, заблаговременное, непубличное обсуждение кандидатов с целью выйти на одну компромиссную кандидатуру. Наверное, появятся и «обиженные», для которых будет решаться вопрос о компенсации в иной форме или о выдвижении от других партий (с меньшей вероятностью).
Г.Кертман:
Не сопоставляли ли Вы график губернаторских выборов с графиками выборов в региональные законодательные собрания и в муниципальные органы? Теоретически, если муниципальные выборы будут предшествовать губернаторским, возможно будет сначала создать партию под такого кандидата в губернаторы, за которого потом проголосуют уже подконтрольные ему муниципалитеты.
Р.Туровский:
Число совпадений муниципальных, региональных и губернаторских выборов значительно вырастет, так как предполагается ввести единый день голосования в сентябре. Ваш сценарий гипотетически возможен, но ведь ни одна новая партия не может быть региональной. Она может создаваться под кандидата в регионе, но должна соответствовать требованиям закона и иметь представительство в большинстве субъектов Федерации. Если, например, крупной бизнес-группе надо свалить некоего губернатора, то ей предстоит сначала создавать общенациональную партию, затем с ней участвовать в муниципальных выборах, и только потом идти на губернаторские выборы. Структуры, стратегически мыслящие и обладающие ресурсами, должны планировать такие действия на два года вперед.
О.Савельев:
Правильно ли я понял, что у нас фактически были и остаются не выборы, а назначения наместников? И что Российская Федерация после этой реформы станет унитарным государством или даже квази-империей?
Р.Туровский:
Мы возвращаемся к тому же вопросу – меняется ли система. Нет, не меняется. Вертикаль власти, функционирующая как технология, сохраняется.
Ю.Нисневич:
При имитации выборов должны все-таки быть какие-то конкурентные кандидаты. Откуда они вообще возьмутся?
Р.Туровский:
Меня это тоже заинтересовало! В принятом законе нет ни слова о необходимости конкурентов!
Ю.Нисневич:
…То есть кандидат может быть один? Нигде не написано «два или более»?
А.Музыкантский:
…Как при выборах в Верховный совет СССР!
Р.Туровский:
Вероятно, будут технические кандидаты, которыми чаще всего становятся депутаты ЛДПР, как это бывало на выборах в законодательные собрания. На Чукотке в свое время создали отделение ЛДПР специально и только для того, чтобы было хотя бы две партии. Или, как вариант, появится какая-то новая партия – но тогда будет сложно объяснить, как ей удается проходить муниципальный фильтр.
Я.Паппэ:
Расширится ли в новой ситуации рынок политтехнологических услуг?
Р.Туровский:
Обольщаться по поводу губернаторских выборов не следует, по крайней мере, политтехнологам, занимающимся публичной частью процедуры. «Коридорное» сопровождение, конечно, останется. Многие игроки будут опираться на свои региональные команды, считая, что этого более чем достаточно. Скорее небезынтересны выборы мэров: появился тренд отказа от сити-менеджеров, что расширяет перспективы для политтехнологов.
А.Музыкантский:
Помню, как Нарышкин сказал, что идея губернаторских выборов не имеет ничего общего с митингами и протестами и разрабатывалась еще летом. Нет ли у Вас по этому поводу какой-либо информации?
Р.Туровский:
Со стороны Нарышкина имела место попытка показать, что реформа не является уступкой общественному мнению, потому что власть вообще не хочет признавать, что она в принципе может пойти на уступки. Сама идея возвращения к выборам действительно не нова, но трудно сказать, когда она стала переходить в практическую плоскость. Не исключено, что эта реформа была в предварительном варианте пакетного соглашения тандемократов относительно «рокировки».
М.Виноградов:
Поспорю с общей тональностью выступления докладчика, с тем, что все козыри остались на руках у власти. Это так, только если общая ситуация будет работать на нее. Если же власть будет сыпаться, то даже в рамках принятой схемы возникает ряд интриг. Одна из них – интрига второго тура. Закон предусматривает два тура в том случае, когда ни один кандидат не набирает 50% голосов. Каким образом такую норму пропустили – загадка, но эта норма способна серьезно осложнить позиции действующей власти. Другая интрига связана с консолидированностью элит. Кроме территорий с выстроенным вертикальным управлением, есть и территории, где велика поляризация элит, поэтому возможны интрига внутрипартийной конкуренции и интрига праймериз. Ошибка большей части губернаторов в отказе от возможности самовыдвижения: тогда, проиграв внутрипартийную борьбу, губернатор сохранял бы шанс выдвигаться самостоятельно. Эту норму оставили, как мне кажется, наиболее дальновидные губернаторы. Кроме того, возникает интрига вокруг политического целомудрия муниципальных депутатов, которые получают реальные политические и коррупционные рычаги и, без сомнения, станут ими пользоваться. Технические партии для этих целей уже существуют: «Правое дело», «Патриоты России» и т.д. Не надо создавать новые партии, надо покупать те, которые уже есть на рынке.
Единый день голосования в сентябре дает шанс раскрутить преемников «недоуволенных» губернаторов, по схеме 1995–1996 гг.
И последнее: в регионах нет борьбы «Единой России» и коммунистов. «Единая Россия» – структура для легитимации любой действующей власти, она не доминирует, а служит рабочим механизмом легитимации того, кто победил в настоящей борьбе. Так что ситуация будет гораздо динамичнее, чем считает докладчик.
Ю.Нисневич:
Конструкция выборов внутренне противоречива. Система движется по такой траектории, которая девальвирует и вытесняет яркие личности. Кто будет соревноваться на этих квазивыборах? «Единая Россия» – не партия, а аппарат назначения! Возникает ощущение, что кто-то в лихорадочном бреду придумал механизмы, которые приведут неизвестно к чему: власть не способна выстроить даже имитацию выборов.
А.Музыкантский:
Главный мой тезис – «нам не дано предугадать». Очень часто изначально понятные решения при реализации извращаются до неузнаваемости, а здесь и само решение непонятно. Важно, что за годы отсутствия выборов в массах так как и не появился на них запрос: нет культуры выборов, нет стремления к ним, понимания их как основы демократического процесса. Вероятно, как в 1990-х гг., начнется война компроматов: сейчас она идет под ковром, но может стать и публичной, когда компромат понесут не в администрацию президента, а в прессу. Президентский фильтр, как я уже говорил, имеет потенциал работы в обратную сторону – отклоненные президентом кандидаты получат имиджевый выигрыш. И еще, конечно, меня очень интересует, проходил ли принятый закон антикоррупционную экспертизу? В руках муниципальных депутатов оказывается серьезный рычаг, коррупциогенность которого несомненна.
В.Шаповалов:
Данная инновация производит впечатление спонтанной и реактивной. Очевидно, что ее первая, позитивная часть, приходится на пик протеста, но после того, как он был пройден, один за другим стали появляться разные фильтры. Тем не менее есть основания для некоторого оптимизма, который внушает сравнение ситуация с выборами середины 1990-х, также начавшимися после периода назначаемости губернаторов. Они были достаточно конкурентными, и губернаторы, назначенные до этого Ельциным, нередко проигрывали. Некоторая неполная аналогия возможна. Уже есть элемент конкуренции на муниципальных выборах, о чем можно судить по победам оппозиционных кандидатов в Ярославле и Тольятти. Что касается отсутствия ярких лидеров, то, например, Ройзман в Свердловской области безусловно может побороться за пост. Откуда возьмутся потенциальные кандидаты в других регионах? Кто-то окажется представителем «Единой России», ушедшим в оппозицию, кто-то придет из бизнеса, уже оценив лавры общественной деятельности…
С.Хайкин:
Готов согласиться с двумя тезисами докладчика: во-первых, реформа есть попытка консервации системы, во-вторых, она имеет вынужденный характер. Идеология конструирования политической системы последнего времени рассчитывалась лет на десять вперед, когда должна была появиться вторая партия, способная заменить «Единую Россию». Однако под влиянием спонтанных событий реформа оказалась скоропалительной, что видно по ее непоследовательности и незаконченности. Исследования, проводимые нами в регионах, показывают, что, несмотря на общее разочарование в политике, окончательно убить в людях желание самореализоваться и активно участвовать в политической жизни не удалось. Создание большого количества новых политических партий может рекрутировать массы людей, что вызовет дополнительную волну, способную превратиться в определенных условиях в цунами.
На муниципальном уровне, конечно, произойдет коммерциализация политического участия, и ее эффекты не надо недооценивать. Я вспоминаю, как в свое время Нарусова приехала в Тыву и пыталась получить у местного парламента рекомендацию на утверждение сенатором, просто заявив: «Путин меня любит, “Единая Россия” меня любит, что вам еще нужно? Депутаты ее выслушали, ушли на перерыв и в зал не вернулись. Пришлось вступать в реальный торг. Деньги будут определяющим фактором в гораздо большей степени, чем идеология. Все это в конечном счете должно не ослабить, а усилить протестные настроения, которые будут активно влиять на политическую систему на региональном уровне. так что работа будет не только для политтехнологов, но и для социологов.
Г.Кертман:
Окончательная форма закона выглядит спонтанной, но я склонен думать, что Нарышкин не врал. Летом прошлого года, когда еще не было решено, кто этой весной станет кандидатом от тандема, не мог не готовиться пакет мер, включающий партийную и губернаторскую либерализацию (на случай «другого варианта»). Из него в условиях стихийного протеста что-то выдернули, а потом придали этому «чему-то» сегодняшнюю форму.
Пессимизм докладчика разделяю, но учитываю и еще один фактор, способный повысить конкурентность (кроме денег и возможной покупки партий). Закон был предложен человеком, проектировавшим демократизацию самой «Единой России», хотя бы на уровне интенции. Исходя из этого, не стоит сбрасывать со счетов вероятность того, что в какой-то момент, перед губернаторскими выборами, необходимые подписи дадут и муниципальные единороссы. Учитывая события последних лет, трудно безоговорочно утверждать, что «Единая Россия» есть просто «штампующая машина» – некоторое напряжение между партией и местной властью существовало и раньше и теперь может усугубиться. Некоторый шанс на усиление конкуренции существует.
Я.Паппэ:
Не будучи специалистом в обсуждаемом вопросе, произнесу реплику не по существу, а по поводу реплик. Утверждения относительно политики власти с использованием слов «бредовая», «иррациональная» и проч. ненаучны. Отказывать ключевым игрокам в рациональности значит заниматься политической психологией или, скорее, патопсихологией. Попробую указать путь к более разумному обсуждению: мне кажется, что власть создала конкуренцию между реально существующими внутри нее и вокруг нее группами интересов. Таким образом, она дозированно включает в свой курс те интересы, которые раньше игнорировались. И я бы на вашем месте попытался понять, что это за интересы и к каким последствиям их инкорпорация может привести.
В.Римский:
Непонятно, было ли решение о введении губернаторских выборов реакцией на протесты: прямой связи между этими фактами нет. В законодательстве зафиксирована не просто консервация системы, а уход от решения реальных проблем. Реформа повлечет совершенно непредсказуемые последствия. Граждане, которые, возможно, подумали, что теперь можно будет приходить во власть для работы с реальными проблемами, в очередной раз убедятся, что этого делать не следует. Политическая система работает на себя, а не на решение настоящих вопросов. Принятая схема никак не повысит легитимность выбранного губернатора. Даже если тот начнет делать что-то полезное, он все равно останется заложником федеральной власти, которая на самом деле реальное положение дел в регионах представляет себе плохо. По этой же причине те, кто потенциально мог бы вложить деньги в политическую конкуренцию, вряд ли станут это делать. Партии еще больше оторвутся от реальной повестки дня, и их политика, уйдя в тень, целиком станет борьбой за власть. Ни гражданские протесты, ни косметические реформы не остановят этот процесс.
С.Каспэ:
Первое: относительно того, откуда взялся законопроект и есть ли в нем рациональная логика. Есть многим известная легенда, впервые услышанная мной, кстати, в 2004 г. на семинаре «Полития», состоявшемся после отмены губернаторских выборов. Она гласит: в одном из кремлевских кабинетов лежит огромная кипа бумаг – политических проектов, разработанных в самой администрации или поданных в нее извне. В ситуации, когда срочно нужно что-то делать, а что, никто не понимает, из этой кипы случайным образом вытаскивают какой-нибудь проект и дают ему ход. Иногда берут сверху, иногда из середины. Иногда кипу перемешивают. Между прочим, подтверждено свидетельскими показаниями, что модель назначения губернаторов 2004 г. вплоть до деталей была разработана еще в 1998 г. Есть ли в такой вавилонской лотерее рациональная логика? Масса прецедентов подтверждает ее отсутствие, по крайней мере, периодическое. Второе: президентского фильтра в собственном смысле слова в законе нет. Ни обязательное утверждение кандидата президентом, ни даже возможность отклонения кандидата не прописаны вообще. Сказано, что «президент имеет право провести консультации», по итогам которых может случиться нечто. А может и не случиться. Это не фильтр, а неизвестно что.
В.Римский:
Это и есть фильтр, когда норма неформальная!
С.Каспэ:
Да там нет даже неформальной нормы, просто ничего непонятно. Третье: коллеги, объясните мне парадокс с нашим восприятием муниципального фильтра. О нем не слышно ни одного доброго слова, только то, что муниципальные депутаты раболепны и подконтрольны. Положим, это очень правдоподобно; но давайте посмотрим с другой стороны. Последние 10–15 лет мы только и делаем, что льем слезы о нашем местном самоуправлении – что оно беспомощно и от него ничего не зависит. Именно так; но теперь, хотя бы на уровне формальной логики, возникает ситуация, когда от него начинает что-то зависеть! Муниципальный депутат, ранее лишенный каких бы то ни было ресурсов, теперь приобретает серьезный ресурс – в виде своей подписи, которую можно продать, можно обратить во благо личное – но можно обратить и во благо представляемого им населения.
Ю.Нисневич:
Это коррупция!
С.Каспэ:
Не будем бросаться пустыми словами – это реальный ресурс, с которым можно сделать нечто! Что – второй вопрос. Закон фиксирует институциональное усиление местного самоуправления, и я не понимаю, как можно одновременно горевать о его ничтожестве и выступать против этой нормы.
Р.Туровский:
Я не воспринял сказанное как замечания: мы говорили на одном языке, несмотря на некоторые разногласия. Отреагирую на ряд важных идей, которые я недостаточно акцентировал в докладе или хотел бы акцентировать после обсуждения.
Потенциал будущей конкуренции – самое интересное, что мы, собственно, и пытаемся исследовать. На данном этапе складываются весьма прискорбные перспективы, из чего, однако, не следует, что конкуренция задушена навсегда. В ходе дискуссии мы назвали достаточно много гипотетических точек ее роста: новые партии, деятельность ФПГ, раскол «Единой России», раскол элит на федеральном уровне, рост протестных настроений…
В этой перспективе и важен график проведения выборных кампаний: он позволяет Кремлю в течение ближайших нескольких лет гибко корректировать систему. Хотя при этом моя мысль, что формула закона задает консервационный тренд, подтверждается – в ходе дискуссии в пользу тезиса прозвучали и новые аргументы.
Пока идет процесс консервации, рациональность весьма простая, она направлена на удержание сложившейся элитой своей власти на фоне протестных настроений. Надо просто продержаться всеми силами, всеми имеющимися ресурсами. Стратегия, спасшая во время финансово-экономического кризиса, воспроизводится сейчас, на третьем сроке правления Путина. Рационально и поведение Медведева, уходящего на пост премьер-министра и председателя «Единой России». Он стремился удержать приобретенное: бóльшая часть губернаторов назначена им, и в новой институциональной ситуации он хочет сохранить хотя бы часть рычагов контроля. Чем явно недовольно путинское окружение – муниципальный фильтр будет использовать не президент, а другие игроки.
По своему изначальному замыслу схема выборов предполагает усиление контроля над парламентскими партиями, ставшими заметной опасностью. Она затягивает их, через систему фильтров, в новые договоренности с Кремлем, заставляет бороться всего лишь за маленькую оппозиционную квоту. Муниципальный фильтр представляет собой крайне сложное и противоречивое новшество, что наводит на мысли о его будущей отмене. Пока он есть, кандидатам от оппозиции будет непросто его проходить. Значительную роль будет играть фактор страха – ведь данные о том, кто за кого подписался, будут официально публиковаться. Рискованно зачислять себя в «расстрельные списки», подписываясь за оппозиционного кандидата и участвуя в оппозиционных играх. Не случайно Кремль похоронил идею перевода муниципальных выборов на партийные списки: это означает, что доля партийных оппозиционных депутатов будет по-прежнему низка. В противоположной ситуации оппозиционные партии действительно могли бы заполучить 7–10% своих депутатов.
Что касается усиления местного самоуправления – формально это так, но лучше бы ему просто дали деньги для решения вопросов местного значения, а не склоняли бы его к коррупции.
Вернусь к той мысли, что схема, безусловно, временная и непрочная. На этих основаниях в путинской России построено многое: так власть предержащие сохраняет за собой возможность дальнейших манипуляций. В перспективе ближайших двух-трех лет ситуация управляемая, но я ожидаю момента, когда критическая масса скандалов приведет к ее новым изменениям.
Отчет подготовил Ю.В.Руднев