Национальные проекты: тактическая технология или стратегический выбор? (30 марта 2006)

- приоритетные проекты и структурные преобразования – вместо или вместе?

- политические и управленческие выгоды и риски "проектного подхода";

- а не украдут? –

эти и смежные вопросы стали предметом обсуждения экспертов.

Заседание открылось выступлениями начальника Экспертного управления Президента РФ А.В.Дворковича и заместителя директора ЦЭМИ, член-корреспондента РАН Г.Б.Клейнер. С заключительным словом выступил начальник департамента сопровождения приоритетных национальных проектов Экспертного управления Президента РФ А.А.Слепнев.

NB!

Семинар был организован при участии Strategic Modelling Group - "Группы стратегического моделирования". Ее сотрудники осуществили подбор докладчиков подготовили к заседанию аналитическую записку "Приоритетные национальные проекты: история, отношение населения, реализация" (формат PDF, 584 kB).

NB!

Публикуемый отчет представляет собой сжатое изложение основных выступлений, прозвучавших в ходе семинара. Опущены повторы, длинноты, уклонения от темы, чрезмерно экспрессивная лексика. Отчет не является аутентичной стенограммой, но большинство прозвучавших тезисов, гипотез и оценок нашло в нем отражение.

С.Каспэ:

Сейчас все говорят о национальных проектах. Уже, бывало, утюг включаешь, и оттуда тоже говорят… Но людей, которые понимают, о чем предметно идет речь, гораздо меньше, чем тех, кого эта тема волнует. Поэтому сегодня мы пригласили выступить тех, кто уж точно все понимает про национальные проекты. Это Аркадий Владимирович Дворкович, начальник Экспертного управления Президента РФ; Андрей Александрович Слепнев, начальник департамента сопровождения приоритетных национальных проектов того же управления; Георгий Борисович Клейнер, заместитель директора ЦЭМИ, член-корреспондент Академии наук.

Итак, тема сегодняшнего заседания: "Национальные проекты: тактическая технология или стратегический выбор?". Во-первых, хотелось бы понять, в каком временном горизонте мы должны думать о национальных проектах. Это средство решения актуальных задач сегодняшнего дня (причем, возможно, не только социально-экономических, но и политических), или это переход страны на длительный срок в новый режим функционирования? Как соотносится проектный режим работы со структурными преобразованиями, о которых вроде бы, с одной стороны, никто не забыл, но, с другой стороны, говорить стали меньше? Какие выгоды и риски несет в себе проектный подход? Особенно риски? И последний вопрос, на который хотелось бы обратить внимание. До сих пор считалось, что наши элиты и население в целом обладают уникальным талантом: они великолепно умеют отклонять любые финансовые потоки от того первоначально приданного им направления. Учтено ли это обстоятельство? Талант никуда не делся – и где гарантия, что выделенные средства просто не украдут?

А.Дворкович:

Прежде всего о том, как появилась эта идея. Эта идея появилась как результат трансформации приоритетов, заданных президентом в его выступлениях и посланиях, в конкретные методы реализации этих приоритетов. Решающим импульсом стало послание Президента Федеральному собранию РФ в 2004 г. В этом послании основные направления работы были названы "национальными приоритетами", слово "проект" тогда не употреблялось. Слово "проект" возникло ранней осенью прошлого года и явилось обозначением того, что при реализации этих приоритетов мы будем использовать иные, новые методы работы и управления. Мы действительно намеренны реализовать эти задачи, а не просто изображать процесс работы.

Что касается соотношения этих проектов со структурными реформами. Национальные проекты предполагают осуществление глубоких преобразований, модернизации в соответствующих сферах. Эти задачи напрямую не обозначены в проектных документах, но они ставились не раз в выступлениях разных ответственных лиц. Я хочу еще раз подчеркнуть, что эти проекты не являются просто тратой денег, а предполагают реализацию конкретных мероприятий для улучшений жизни людей. Проекты выступают своего рода фоном для модернизации сфер, являющихся приоритетными.

Как были выбраны эти приоритеты? Надо понимать, что речь идет о тех сферах, которые максимально волнуют граждан. Понимание того, что это за сферы, возникло в результате применения самых разных методов – от экспертных оценок до проведения социологических опросов. Я думаю, что выбор приоритетов ни у кого не вызывает сомнений. Разве что какие-то сомнения может вызывать проект по сельскому хозяйству. Но здесь выбор сделан не на основе соображений экономической целесообразности, а в большей степени на основе понимания того, что проблемы образования, здравоохранения и жилья острее всего стоят именно в сельской местности.

Еще одним условием выбора была необходимость фиксации небольшого количества проектов. В принципе можно было, конечно, выбрать и гораздо больше. Вторым важным критерием был обозримый, даже минимальный срок реализации. При этом здесь, конечно же, есть и политические соображения. Они не являются превалирующими, но тем не менее выборы 2008 г. являлись значимым фактором и при определении приоритетов, и при определении сроков их реализации.

Является ли построенная система работы по этим направлениям действительно проектной? Не в полной мере, и это, конечно же, всем очевидно. Назвать ее проектной можно лишь с большой долей условности. Отдельные проектные методы совмещены с существующей административной системой, при этом имеет место как разграничение, так и пересечение полномочий различных уровней власти. Это пересечение существующей административной системы и проектной работы создает гибрид, который, с одной стороны, работает, но, с другой стороны, затрудняет и искажает работу собственно проектных институтов.

Довольно часто задавался вопрос: чем отличаются приоритетные национальные проекты от федеральных целевых программ? Дело в том, что федеральные целевые программы традиционно имеют довольно узкую направленность и не затрагивают системные основы функционирования той или иной сферы в целом. А проекты направлены на системное изменение целых секторов общественной и экономической жизни.

Довольно непросто происходит совмещение проектного подхода с бюджетным процессом. Бюджетный процесс настроен на существующую административную систему, тогда как проект носит сквозной многолетний характер.

Я забыл сказать, что в качестве дополнительных вариантов приоритетных направлений проектной работы назывались также ликвидация бедности, демографический проект и развитие малого бизнеса. Они не были выбраны по критерию срока реализации. Что касается демографии и бизнеса – это проекты лет на десять как минимум…

Теперь о первых уроках. Прежде всего они заключаются в том, что необходимо с самого начала продумывать систему планирования и контроля в системе министерств, ведомств, правительства и администрации президента. Из-за максимально сжатых сроков подготовки проектов (решение было принято в июле) у нас появилось значительное количество дублирующих друг друга институциональных механизмов, которые устраняются или закрываются уже в процессе работы. Второй важный урок состоит в том, что для успешной реализации проектов необходимо формирование обособленных структур управления. В связи с этим было принято решение создавать специальные дирекции по отдельным направлениям работы.

Наконец, относительно того, являются ли проекты тактической технологией или же стратегическим выбором. Сами проекты – это, безусловно, стратегический выбор, который обусловлен приоритетами развития страны. Мы должны повышать квалификацию и мобильность, чтобы люди могли работать в любой отрасли экономики, чтобы они могли в течение жизни переквалифицироваться. Что касается технологии, то, действительно, пока она носит скорее тактический характер, так как нам нужны быстрые результаты по всем направлениям, но одновременно мы пытаемся создать основу для последующих политико-управленческих циклов, чтобы именно проектная, а не гибридная технология могла применяться для решения таких задач.

Г.Клейнер:

Как мне кажется, есть три аспекта темы сегодняшнего обсуждения. Во-первых, что такое "национальный проект". Во-вторых, какие проекты сегодня именуются национальными. Наконец, в-третьих, каким образом должна формироваться экономическая политика государства.

Национальный проект – это почти то же самое, что и национальная идея, о которой мы так тосковали. Национальный проект – это не просто федеральная программа, это идея. За каждым проектом стоит идея, и проект складывается из мероприятий, эту идею реализующих. Национальным проект может стать только тогда, когда заданные цели разделяются всеми, а его реализация затрагивает буквально каждого человека. Такие требования, как мне кажется, должны предъявляться и к выражению "национальный проект", и к тем делам, которые за этим выражением стоят.

Появление этих слов меня радует, оно свидетельствует о том, что наконец стало понятно –такое сильнодействующее лекарство, как национальный проект, необходимо нашей экономике и нашему социуму. Национальный проект – это лекарство от национального иммунодефицита.

Посмотрим теперь на реальность. В реальности есть четыре национальных проекта, которые затрагивают четыре области экономики и социальной сферы. Как они формулируются? Мне очень сложно об этом говорить, потому что, по видимому, это происходит где-то в глубинах информационного пространства. Вот, например, здравоохранение. Каковы цели проекта? Увеличить объем высокотехнологической медицинской помощи, полностью укомплектовать кадрами участковое звено… В образовании – выделить тысячи грантов талантливой молодежи… Направить миллиарды рублей. Это что, цели? Это не цели, это некоторые характеристики необходимых затрат. Затраты – это прекрасно, но где цели, где результаты, где связь между приоритетами и реальностью сегодняшнего дня и тем, что будет завтра, послезавтра и т.д.? Необходима четкая фиксация целей, результатов, мониторинг этих проектов на каждом этапе. А называть проектом, тем более национальным, все, что угодно, неправильно во всех смыслах.

Цели прописаны недостаточно. Характеристики мероприятий и сроки их выполнения недостаточно уточнены, и в итоге мы не видим целостной картины. Я не видел обсуждений, не слышал, чтобы спросили у народа, что же на самом деле его волнует. Без обсуждения проект не может стать национальным.

Необходимое условие для национальных проектов – это системность. Несистемные проекты умирают. То, что есть сейчас, не производит впечатления системности, и это наводит тоску. Проекты должны быть достроены до системного управления экономикой: как должно быть устроено кадровое обеспечение, как должно быть устроено обеспечение села техникой, и т.п., – одно тянет другое. Из проектов должна вырастать целостная система управления экономикой страны. Именно системная парадигма создает условия является для роста экономики.

В экономике существуют проекты и объекты. Объекты – это предприятия, компании, организации, отрасли, регионы и т.д. Когда мы говорим о проектах, это другой срез. Проекты – это символ инноваций, тогда как объекты – хранители стабилизации. Между проектами и объектами большая разница. Проект живет от мероприятия до мероприятия, а объект живет каждый день, с утра до вечера. Для того, чтобы народное хозяйство в целом развивалось, необходим и проектный, и объектный разрез управления экономикой. Рядом с понятием "национальный проект" должно стоять понятие "национальный объект" – национальные музеи, предприятия и т.п. Это – символы и основы национального развития. Экономическая политика должна охватывать и проектную, и объектную сферу, и сферу институтов, и сферу процессов. Вот такая национальная экономическая политика должна быть построена на базе системы стратегического планирования.

Можно по разному к этому относится, но я убежден: трудно сказать, когда все это будет носиться, но "все это следует шить".

Далее участникам заседания была предоставлена возможность задать А.В.Дворковичу ряд вопросов:

А.Музыкантский:

Герман Греф многократно говорил, что необходима "стерилизация денежной массы" в объемах десятков миллиардов долларов, что нельзя вкладывать деньги в нашу экономику, что она для этого не приспособлена. Но в связи с национальными проектами деньги в экономику пошли, и в больших объемах. Что произошло: то ли Греф ошибался, то ли приняты специальные меры, которые бы могли парировать те опасения, о которых говорил Греф, или же Греф был прав, но "авось проскочим"?

М.Савин:

Аркадий Владимирович, каким образом определялся выбор содержания этих проектов? Именно содержание вызывает много вопросов. И считаете ли Вы возможным на этом этапе изменения, коррективы в содержании и целях проектов?

А.Трушин:

Вчера прошла встреча президента с представителями бизнеса. Каким образом она связана с реализацией национального проекта в области образования? И что это означает – государство зовет на помощь бизнес?

Ю.Благовещенский:

Каковы критерии выполнения проектов?

М.Дианов:

Когда можно будет узнать, реализован ли проект, и реализован удачно или неудачно?

А.Дегтярев:

В условиях отсутствия механизма реализации, не слишком ли это смелый замысел? Встроится ли проектная система управления в административную систему? Не парадокс ли это с управленческой точки зрения,?

В.Рубанов:

Президент в последнее время говорит о переходе к инновационной стратегии развития. Какой-то инновационный проект продумывается, или на четырех национальных проектах все закончится и эта идея не получит развития?

В.Подопригора:

Национальный проект предполагает участие всей нации в его реализации. Аркадий Владимирович, насколько на Ваш взгляд, вовлечена нация в этот процесс?

В.Тригубко:

Существует ли у государства концепция участия бизнеса в национальных проектах?

А.Дворкович:

Прав ли был Греф? И Герман Оскарович прав, и Вы, Александр Ильич, тоже правы. Противоречия тут нет, поскольку затраты на проекты составляют только 5% от общего объема бюджетных расходов, и ситуацию с макроэкономикой они уже по этому в целом не меняют. Никаких проблем с точки зрения макроэкономики здесь не возникает.

Что касается выбора содержания проектов. Был один канал выбора содержания и одно ограничение – бюджетное. Изначально хотелось сделать гораздо больше. Кстати, то, что перечислено на сайте www.rost.ru, то, что Вы, Георгий Борисович, сейчас процитировали, называется не "цели", а "задачи и мероприятия". Цели там тоже есть, и они сформулированы совершенно по-другому. Например, в случае здравоохранения – это снижение преждевременной смертности. Внутри бюджетного ограничения выбор делался на основе предложений соответствующих министерств и ведомств, а также на основе нашей экспертизы этих предложений. По поводу изменений – задачи уже сейчас постепенно меняются, по многим направлениям идет корректировка, и она будет идти постоянно, и в квартальном, и в годовом, и в трехлетнем режиме. Постепенно вся нация сможет участвовать в обсуждении этих проектов и они станут в полном смысле национальными. Если не станут, значит, мы ошиблись, и это будет исправлено в рамках демократического процесса.

Что касается участия бизнеса. Президент с бизнесом обсуждал проект "образование", бизнес уже начал участвовать в процессе его реализации, а именно в создании бизнес-школ. Кроме того, речь шла о создании независимой системы оценки качества высшего и начального среднего профессионального образования и о некоей системе формирования запроса на специальность. Очевидно, что все эти проекты без бизнеса реализовать невозможно. Сегодня бизнесу предлагаются конкретные дела, а дальше, на основе его участия в этих делах, бизнес сможет принимать участие в формировании повестки дня.

Теперь что касается критериев, при помощи которых можно будет узнать о результатах проектов. Есть критерии операциональные – критерии, относящиеся к реализации конкретных мер, а есть критерии решения проектных задач – например, стала ли привлекательнее работа врача-терапевта в больницах. Это мы сможем оценить по опросам и по фактическому состоянию дел. Третий критерий – это достижение цели: снижение смертности, улучшение показателей по ЕГЭ, удовлетворенность населения качеством оказываемых медицинских услуг и т.п. К концу 2007 г. мы сможем сказать, достигли ли мы тех цифр, которые зафиксировали в проектных документах. Есть еще и качественные изменения в этих сферах общественной жизни и экономики. Система таких показателей еще только формируется в процессе работы по бюджетированию, ориентированному на результаты. Срок у нас ограничен, и удачу или неудачу можно будет оценить в конце 2007 г. Люди, которые придут на выборы, и скажут: удалось или не удалось.

Что же до административной системы, то об этом я уже в принципе говорил. Реализация проектов будет постепенно менять и саму административную систему. Что касается инновационного проекта, то он был бы возможен, но пока это заложено в среднесрочную программу правительства. Идеология заключается в формировании "меню возможностей" для всех участников инновационного процесса.

В.Воропаев:

Национальные проекты определены президентом главными приоритетами в государственной социальной политике. Цель президента, избранного народом, – обеспечить гарантированные Конституцией права на лучшую жизнь, главные составляющие которой – здоровье образование, жилище и продукты питания. И четыре национальных проекта определены в качестве средства достижения этой цели.

Проектно-ориентированная деятельность способна задать вектор продвижения к выбранной цели. Но, во-первых, сами проекты должны быть проектами не по названию, а по тем признакам, которые характерны именно для проектов. Во-вторых, проектами надо управлять по специально разработанной методологии и технологии. Одними только административными мерами, даже принимаемыми на самом высоком уровне политической и государственной власти, цели достичь не удастся. Сегодня национальные проекты, по сути, проектами не являются, и реализация их, начата, мягко говоря, не вполне профессионально.

Предполагаю, что у многих мои слова вызовут недоумение. Хочу пояснить, на чем основывается моя убежденность. Более 15 лет я профессионально занимаюсь управлением проектами. Наша Ассоциация управления проектами "Совнет", объединяющая корпоративных и индивидуальных профессионалов в этой области, была создана еще в 1991 г. Тогда в эту сферу шли только истинные энтузиасты, убежденные приверженцы идеологии и методологии проектно-ориентированного управления. На сегодня в России имеется порядка 700 сертифицированных профессионалов в области управления проектами. Их компетенция подтверждена международной системой квалификационных требований, предъявляемых к проектным менеджерам. Мы располагаем проверенными на практике методологией и технологиями управления проектами, относительно большим консалтинговым и кадровым потенциалом. Почему же весь этот потенциал слабо, а вернее, совсем не используется в национальных приоритетных проектах?

Цели, результаты, работы и мероприятия каждого уровня должны быть измеримы понятными показателями, иметь конкретные реальные сроки и обоснованное ресурсное наполнение. Самое главное, полномочия и ответственность должны быть закреплены за конкретными людьми и людьми, объединенными не ведомственными границами, а принципами команды проекта. Должна быть создана специальная инфраструктура управления проектами.

А.Хайтун:

Прискорбен тот факт, что в результате реформ госплановские традиции управления инвестициями не были замещены рыночными методами. Вот потому теперь мы и ищем новую парадигму национальных проектов.

В своей долгой жизни я участвовал в разных ролях в трех крупных проектах. Это электрификация Транссибирской магистрали, я был тогда молодым инженером-электриком. Это сооружение Вахшского каскада ГЭС (Таджикистан, 60-е годы). Наконец, это Западно-Сибирский нефтегазовый комплекс (1970-е гг. – начало 1990-х гг.) Тут я принимал участие в качестве отраслевого экономиста, специалиста по социальному управлению и развитию. То, что этот проект, пожалуй, был единственным удачным в СССР, с него Россия до сих пор кормится – нет сомнений. Но почему именно он? Ведь одновременно была масса бесполезных и даже экономически вредных государственных программ, и напрасно потраченные на них деньги приблизили крах социализма.

Дело в том, что слабым местом плановой системы всегда был выбор цели инвестиционных программ. Если цель ясна – а добыча нефти в разведанной нефтегазовой провинции и прокладка труб задача не идеологическая и не требует принципиально новых технологий – тогда плановая система вполне эффективна. Не зря же в мире процветает масса авторитарных режимов. Однако они не имеют обратных связей с экономикой потребления и потому не получают импульсов обратной связи для корректировки цели. Все это относится и к Западно-Сибирскому комплексу. В краткие сроки освоили нефтяные и газовые провинции, соорудили систему мощных газопроводов из труб максимального диаметра по оптимальным трассам; плановая экономика эффективно затратила $ 55-65 млрд, а страна получила гораздо больше. Все бы национальные проекты так реализовывались!

Исходя из моего личного опыта инженера, ученого-экономиста и социолога, полагаю, что национальные проекты в нашей стране, как бы они ни назывались, должны быть простыми, должны опираться на известные технологии и давать быстрые и видимые результаты. Самое позднее во второй половине срока реализации. Они должны быть созвучны идеологии данного общества, пусть даже эта идеология не бесспорна. Если проекты имеют социальную направленность, они вынуждены использовать и популистские приемы. Общество должно контролировать национальные проекты, для этого нужны независимые профсоюзы, предприниматели, активная пресса. Парламентский контроль программ наиболее эффективен, но при обеспечении свободы выборов. И это не "либеральные мечтания", а минимальные условия для того, чтобы деньги не украли, а государство не опозорилось в глазах населения.

И.Дискин:

Есть два способа обсуждения сегодняшней темы. Первый основан на нормативных представлениях о том, какими должны быть национальные проекты. Один из вариантов такого обсуждения мы сейчас слышали. Приведу пример – касательно того, что Аркадий Владимирович говорил о преждевременной смертности. Я могу уверенно сказать, что преждевременная смертность никакого отношения не имеет к заявленным мерам, ее причины лежат в другой плоскости – алкоголизация, наркомания и т.п. Пик продолжительности жизни в нашей стране был достигнут в период кампании по борьбе с алкоголизмом. Это эмпирический факт. Когда говорят о человеческом капитале, решение проблемы тоже не совсем в сфере образования, ключевой момент здесь – мотивация учащихся на получение образования. Первый порог разговора о нацпроектах состоит в том, что у нас нет проблемного подхода, все рассматривается только в предметной плоскости, причем определенной произвольно и не всегда верно.

Но есть и другой подход. Давайте посмотрим, в каком государстве мы начинаем делать такие вещи. В государстве, которое долгое время отказывалось от активного вхождения в предметные области, в государстве, которое говорило "рынок все решит". Совет по национальной стратегии долго бился, уговаривая: давайте формировать государство, которое может ставить содержательные задачи и их решать. В этом смысле заявленные национальные проекты – позитивное явление. Если государство сможет доказать, что оно способно переходить из пункта А в пункт В, тратя ограниченные ресурсы и создавая инструменты против тотального разворовывания, это будет хорошо само по себе. Не надо слишком много говорить о коррупции, хотя она в проектах уже есть. В борьбе за идеалы мы можем растоптать эти ростки осмысленного государства. Давайте параллельно учить государство проблемному подходу. Наконец, крайне важно, чтобы проектные механизмы стали предметом национального диалога между теми, кто хочет помочь государству, и самим государством.

Д.Шмерлинг:

Для проектных работ такого масштаба у нас в стране слишком слабая аналитика, а при таком уровне аналитики мы угробим любые проекты. Почему происходит рассогласование с народными чаяниями? Потому что верхний уровень анализа – еще выше того, о котором говорил Аркадий Дворкович, – называется "ценности", и эти ценности операционально никто не учитывает. Нужно создавать аппарат учета ценностей.

С поразительной настойчивостью наша общественность ворчит на власть, даже когда власть делает что-нибудь полезное. Пусть государство займется серьезно проектным подходом! С таким же упрямством наша гуманитарная экспертная общественность не допускает сюда серьезный математический аппарат. В стране засилье экспертных оценок на уровне складывания в столбик. Так не надо делать, дорогие коллеги, обратитесь к специалистам! Увязка целей – колоссальная проблема, это технология, а не просто разговоры.

М.Савин:

Частота, с которой обращается президент к этой проблематике, говорит о том, что дело идет достаточно сложно. Всем ясно, что национальные проекты задумывались для решения назревших проблем власти и снятия социальной напряженности.

Посудите сами. В области здравоохранения повышение заработной платы врачам и медсестрам звучит диссонансом на фоне в целом низкой заработной платы по этой сфере, некоторые категории медицинских работников оказались обделенными. Аналогичная ситуация в сфере образования, в учительской среде этот проект не получит одобрения. Также обращает на себя внимание ограниченность целей и задач по целому ряду проектов. Увеличение производства молока и мяса (на 4,5% и 7% соответственно) не могут никого удовлетворить, если принимать во внимание состояние отрасли в целом. По проекту "Жилье" вообще не поставлена задача ликвидации аварийного и ветхого жилья, а в таком сейчас проживают десятки миллионов человек!

В проекте по сельскому хозяйству – четыре позиции: развитие животноводства, развитие малых форм хозяйствования, обеспечение молодых специалистов жильем и решение кадровой проблемы. Ни одной стратегической задачи!

Еще одна проблема – законодательное обеспечение реализации этих проектов. 11 октября в Пензе президент поставил задачу выработать соответствующие документы, но в планах правительства на этот год мы видим только один такой документ!

В.Тамбовцев:

Аркадий Владимирович в своем выступлении сформулировал примерно 10 пунктов. Можно уверенно согласиться с одним из них: организация исполнения проектов не соответствует принципам проектной работы. Что касается остальных пунктов, то с ними согласиться невозможно.

Соотношение национальных проектов и бюджетного планирования. Само по себе объявление национальных проектов является совершенно официальным признанием неэффективности работы правительства, неэффективности бюджетной политики. Все эти мероприятия вполне могли бы реализоваться через бюджет. Мы проводили недавно специальный анализ приоритетов президента, населения и тех приоритетов, которые фиксируются в бюджете, – это три совершенно разных профиля. Национальный проект – это антитеза бюджета.

Относительно глубоких преобразований. Предполагается, что глубокие структурные преобразования в такой сфере, как образование, произойдут в течение 2-3 лет. Это невозможно.

И последний момент – относительно соотношения идеи национальных проектов и способов их исполнения. Пару месяцев назад я участвовал в работе группы экспертов, которая проверяла соответствие тех целей, которые прописаны в бюджете, и тех мероприятий, которые намечены ведомствами. Грубая статистика: эксперты набрали примерно в два раза больше мероприятий, нежели фактически отражено в документах правительства. Мне кажется, эта логика может быть спроецирована и на национальные проекты.

Итак, моя гипотеза. Безусловно, будут исполнены показатели по освоению средств, но никаких структурных изменений не произойдет. Поэтому я соглашаюсь с центральным тезисом Иосифа Дискина. Нужно поддерживать правительство – но в том случае, если оно того хочет. Пока, как мы видим, желания такого у него нет.

В.Римский:

Национальные проекты – это не технология и не стратегический выбор. Это средство расширения финансирования органов государственного управления. Правительство сейчас борется с инфляцией, поэтому давать много денег напрямую нельзя. Поэтому соответствующими ведомствами была изобретена специальная формула. В нашей стране достаточно средств, чтобы реализовать приоритеты. Если уж приоритет выделен, то надо его реализовывать, а не думать о том, что мы можем сделать на выделенные деньги. С этой точки зрения, ничего нового в национальных проектах этого не видно.

Я бы хотел обратить внимание на то, что не было публичного обсуждения этих проектов. Кто автор? Неизвестно, никто не признается. Результат будет следующий: национальные проекты будут реализовывать сами органы государственной власти, и никто другой. Бизнес ни в коем случае не должен туда влезать, потому что это приведет к снижению его авторитета. В крайнем случае, он просто потратит деньги без какой-либо прибыли для себя. Те, кого эти проекты непосредственно касаются, делать ничего не будут. Во-первых, они не понимают, что надо делать, во-вторых, они не верят, что им будет лучше. Наконец, и это очень важно – национальные проекты не содержат никакого противодействия коррупции.

В.Подопригора:

На мой вопрос Аркадий Владимирович ответил, что нация пока не участвует, но будет вовлечена. На мой взгляд, в этом есть доля лукавства. Выходит, что на этом этапе реализации надо слово "национальные" убрать и оставить просто – проекты, пусть и приоритетные. Президент сказал: главное – повышение качества жизни. А показатели качества жизни четко измеряются и всем известны. Поэтому все приоритетные проекты должны быть направлены в одну точку. Сегодня мы стоим на 158 месте в мире, а через три года мы будем на 132.

В реальности же имеет место подмена понятий и превращение цели в простой технологический процесс: выделение денег и их реализация на какие-то конкретные объекты. Простой пример. Выдается сумма на приобретение машин скорой помощи. На эту сумму запрашивается 50 машин, а программа предполагает 23 машины. Нам говорят: эти машины оснащены самыми новыми технологиями. Мы отвечаем: если из деревни Гадюкино больной не в состоянии доехать до ближайшей больницы из-за того, что машин не хватает, ему не надо оказывать реанимационные услуги.

В общем, если мы хотим реализовать идеи Путина – надо начинать сначала.

Я.Паппэ:

Я бы предложил неполиткорректную формулировку сегодняшней темы: фальшпанель или фиктивный демонстративный продукт? Я не говорю, что это плохо. Но в действительности никто не собирается ничего делать, кроме работы на рейтинг. Самое главное, на что ориентируется власть – это рейтинг. Что можно сделать для поддержания рейтинга? Рост есть, повышение доходов есть. Но надо публично продемонстрировать заботу о людях. И надо время от времени менять слова. Федеральные целевые программы уже есть, это хорошее слово, но к людям вроде бы отношения не имеет. Решили выбрать формулировку "национальный проект", это лучшее из всех выражений, которые характеризовали усилия власти до сих пор. Выбрали темы, которые, по мнению социологов, являются главными. И решили при этом выделить довольно мало средств, чтобы ничего никуда не сместить.

Действительно, 5% от природной ренты, а не из моих доходов, это вполне нормально. Государство имеет право распоряжаться своими доходами так, как считает нужным. При этом, вне зависимости от общих результатов, можно на конкретных примерах показать улучшения, и достигнуть поставленной цели. Вот и вся затея.

А.Дегтярев:

Мне бы хотелось добавить кое-что относительно логики проектов. Просматривается несколько противоречащих друг другу логик. С одной стороны, и об этом уже немало сказано, это предвыборные проекты. С другой стороны – нечто большее, нежели федеральные целевые программы. Создаются специальные дирекции, а это уже новая заявка. Мне кажется, что эти логики как бы гасят друг друга.

Население о проектах плохо осведомлено. При этом население ведь знает не только хорошее, но и плохое. Зарплата классного руководителя повышается на тысячу рублей. А остальные учителя? В больницах и школах уже обсуждается неравноправие с точки зрения получения денег, как в Москве, так и в регионах. В итоге не очень понятно, будет ли получен положительный результат.

Что касается управленческой системы. Как можно встраивать логику проектного управления в существующую административную систему? Для начала стоило бы довести до конца административную реформу, и уже потом проводить проекты. Я искренне верю в благие намерения тех, кто разрабатывал эти проекты, но отраслевая бюрократия озадачена прежде всего тем, как распилить эти бюджеты.

Наконец, логика потребителя. Дойдет ли до него конечный продукт? Последствия будут видны, скорее всего, уже после выборов. Но хотелось бы отметить и положительный момент. Я надеюсь, что это не будет просто крах проектной системы управления. У нас в стране обычно все начинается с того, что люди выкапывают яму, валятся в нее, а потом начинают ее изучать и, в итоге, вылезают из нее. Скорее всего, это будет просто пилотный проект, который создаст базу для следующей волны.

П.Шелищ:

На рубеже 1970-80-х гг. я участвовал в подготовке и научном обслуживании всяческих экспериментов. И ведь это все хорошо делалось! В те годы все разбивалось о механизмы финансирования: не было адекватного механизма финансирования программных подходов.

А сейчас я невольно задумался: а чем мы занимались раньше, до эпохи национальных проектов? Мы, кажется, строили рыночную экономику и гражданское общество. Разве мы уже их построили? Ощущение "что-то надо делать" возникает в определенные моменты, но надо самим себе объяснять, что же мы уже сделали.

Что должно быть результатом? Здоровье, образование и т.д. От медицины здоровье действительно зависит только на несколько процентов. Основной фактор – это благосостояние и социальная атмосфера, здоровый образ жизни. С образованием – та же история. Это все и должно появиться в рыночном хозяйстве и гражданском обществе.

Ставится задача удвоения строительства жилья. С рыночной точки зрения - это просто какой-то бред! Кто будет ее выкупать? Строить надо столько, сколько могут выкупить. Почему именно в два раза больше? Кто это считал?

Я думаю, что если уж доктор сказал "в морг", так давайте хотя бы ехать туда правильной дорогой!

(Смех в зале)

О.Бяхов:

Когда идут соревнования по перетягиванию каната, то есть две команды, которые перетягивают канат, и есть много людей, которые стоят рядом и говорят, что что-то происходит не то, идет не туда и т.д. С национальными проектами та же ситуация.

Во-первых, не могу согласиться с тем, что у нас плохой уровень аналитики. Проблема в другом – у нас просто нулевые первичные данные. Приведу пример: когда мы начали работу в рамках проекта по образованию, мы должны были добиться того, чтобы к концу 2007 г. все школы были подключены к Интернету. Но даже фактические данные о наличии компьютеров в школах и об их использовании полностью снять не удалось – во многие школы инспекторов просто не хотели пускать. Более того, расхождение с данными Минобразования вообще по физическому наличию школ в стране составило 10%!

Во-вторых, национальные проекты – это стремление решить системные проблемы в социальной сфере. Государство отвечает перед обществом за равенство возможностей. Да, эти проекты нацелены на рейтинг – на достижение положительного консенсуса по отношению к стабильности в обществе. Ничего плохого в этом я не вижу. Наверное, с точки зрения демократии, то, что происходит сейчас на Украине – это очень здорово. Но с экономической точки зрения – это просто катастрофа какая-то.

В-третьих, в каждый из проектов мы стараемся ввести элементы информационно-коммуникационных технологий. В образовании – это подключение к Интернету, в здравоохранении – оборудование всех машин скорой помощи устройствами связи, которые хотя бы позволили бы данные передать.

В-четвертых, современное управление – это управление рисками. Если раньше разворовывали 100%, а теперь разворовывают 90% – это существенный результат, это уже хорошо. Учить государство проектному менеджменту – нет такого субъекта, как государство! Можно учить конкретных людей, конкретных действующих субъектов. А для этого их надо хорошо мотивировать.

Ю.Благовещенский:

Для национальных проектов важны цели, технологии их реализации, кадры, критерии их выполнения разного уровня значимости, разложение задач по уровням власти и т.д. Это тривиально. Тогда надо было заранее поставить перед обществом задачу формировать эти национальные проекты в открытом режиме. Этого сделано не было, и пока этого не будет делаться, едва ли можно ждать национально значимых результатов.

А.Музыкантский:

Я услышал очень много негатива за эти два часа. Признано, что проекты являются политическими – есть задача удержать или повысить рейтинг под выборы 2007-2008. Не было обсуждения с обществом – все так. Система управления проектами конфликтует с административной системой – достаточно посмотреть на отношения премьера и его первого заместителя, который курирует эти национальные проекты. Нет четких критериев выполнения проектов – тоже верно. Нет механизмов контроля – лучше всех могли бы контролировать те, на кого эти проекты направлены. А они как раз из этого процесса исключены. Те, кто проектировал, те же будут говорить о выполнении или невыполнении. Нет системности.

Примеров, подтверждающих этот негатив, очень много. Вот был объявлен проект по доступному жилью. Чтобы строить, надо иметь земельные участки. Через несколько месяцев выяснилось, что примерно 1000 земельных участков неправильно оформлена. хорошо, допустим, участки выбраны правильно, дальше надо строить. Но увеличение объема строительных работ – это увеличение объема стройматериалов. А в стране уже практически нет цемента, и цена на него и прочие стройматериалы взлетит до небес, если не будет принято каких-то специальных мер.

И все же наиболее примечательным мне показалось выступление г-на Дискина, который сказал: подождите ругать, давайте это рассматривать как маленький, но позитивный шажок. Давайте более бережно относится к попытке государства перейти к проектной системе

А.Слепнев:

Хочется прежде всего сказать, что сам тон обсуждения показал: сводить идею проектов к повышению рейтинга было бы упрощением. За эти же деньги можно было бы найти более легкий и менее рискованный путь. Сейчас, когда мы начинаем мониторить реальное исполнение проектов, мы можем констатировать, что непонятно еще, чего больше – выгод или рисков. Дмитрий Анатольевич Медведев вчера только провел два совещания, завтра будет проводить еще два – с 50 главами регионов. Это наша, конечно, беда, что мы не донесли до общества полной информации о проектах. Очень тяжело говорить с обществом о деталях…

Что касается показателей. Зайдите на сайт – все показатели обеспечены конкретными цифрами. Мы не ставим задач, которые мы за два года не можем решить.

Денег сегодня у государства гораздо больше, чем управленческих возможностей. Были, конечно, и макроэкономические ограничения, но незначительные. Проблема в том, чтобы эти средства были грамотно освоены – при минимальном уровне коррупции, при определенном контроле. Ограничителем выступают прежде всего управленческие возможности.

Я хотел бы вернуться к жилищному строительству. У нас сейчас спрос на рынке жилья существенно превышает предложение. Граждане готовы покупать, деньги, в общем, есть. Строители готовы строить. Что касается стройматериалов – когда дойдем до 55-60 млн квадратных метров в год, возможно, и будут проблемы, пока мы на уровне 45, и это еще не является сдерживающим фактором. Что не дает развиваться? Бюрократическая система, привычка распределять участки между "своими". С этим мы как раз начинаем активно бороться.

Говорят про пятый проект. Самое, может быть важное – пятым проектом является создание во власти некоего прообраза системы целедостижения. Это и есть, вообще говоря, пятый проект – выстраивание системы, нацеленной на достижение конкретной цели к конкретному сроку.

Сам спектр поставленных задач и целей можно называть амбициозным, но я могу сказать так: с точки зрения тех проблем, которые в принципе надо было бы решать, данные задачи не являются амбициозными. Более того, даже можно сказать, что их можно было бы решить в "ручном режиме". Но обеспечение решения этих задач при нынешнем уровне управления – это сама по себе грандиозная задача.

И последний момент. Не хотелось бы в организации проектной работы опуститься до уровня Госплана. При нынешней системе управления и нынешнем обществе госплановская структура мгновенно показала бы свою недееспособность.

Г.Клейнер:

Итак, что выявилось с моей точки зрения? Выявились три субъекта. Это власть, это общество, от имени которого здесь говорили, и это экспертное сообщество. Взаимоотношения между этими тремя субъектами и определяют картину. Сейчас между этими тремя субъектами глубокие разрывы. Причем между всеми тремя – между научным сообществом и обществом такой же глубокий разрыв, как между обществом и властью. Наконец, власть не принимает науку, наука, соответственно, не доверяет власти. Это основная проблема.

Это влечет за собой совершенно разные видения проблемы. Различные видения приводят к тому, что мы не договоримся. Но кто ответствен за единство видения? Мы, научное сообщество. Мы не смогли выработать это единое видение, не смогли донести его ни до власти, ни до общества. Второе следствие – непрофессионализм управления, и во власти, и в других сферах. В итоге нам остается принять одну из точек зрения: либо власть бессильна, либо она бесчестна. Так это? Не так. Я лично уверен, что это не так. Научная позиция требует, чтобы мы не находились на этой точке зрения. Нам нужно эти рвы между обществом, научным сообществом и властью закапывать, консолидировать российское общество – начиная со власти и заканчивая последним профессором.

Хотелось бы кое-что добавить о рисках. Я вспомнил об одном довольно известном проекте, который описан в довольно известной книге – о строительстве Вавилонской башни. Казалось бы, проект был обречен на успех, не к чему было придраться. Но – риском стал дефицит понимания между субъектами, и проект провалился. Национальные проекты тоже чрезвычайно рискогенны. Если мы повышаем зарплату одной категории врачей или учителей, а другой нет – это вавилонизация.