Реформа государственной службы: желаемое и возможное (24 апреля 2003)

- законодательство и реальность;

- движущие силы и подводные камни;

- политические последствия реформы государственной службы –

эти и смежные вопросы стали предметом обсуждения экспертов.

Ведущие семинара – С.И.Каспэ (Фонд "Российский общественно-политический центр"), Д.С.Шмерлинг (Фонд ИНДЕМ).

Фотографии любезно предоставлены П.В.Горским (ИСАНТ-ЦРПИ).

NB!

Публикуемый отчет представляет собой сжатое изложение основных выступлений, прозвучавших в ходе семинара. Опущены повторы, длинноты, уклонения от темы, чрезмерно экспрессивная лексика. Отчет не является аутентичной стенограммой, но большинство прозвучавших тезисов, гипотез и оценок нашло в нем отражение.

С.Каспэ:

Итак, "реформа государственной службы – желаемое и возможное". Понятно, что эта тема будет одной из наиболее электорально выигрышных в ходе предстоящей предвыборной кампании, поскольку нестерпимость текущего положения дел в этой сфере очевидна и ненавистна всем. Все мы хотим реформы государственной службы, так что "желаемое" достаточно очевидно. Больше вопросов как раз не с "желаемым", а с "возможным" – с тем, что на самом деле, учитывая состояние страны, политическую, экономическую ситуацию и прочие нюансы, можно с государственной службой сделать. Вопрос еще и в том, как преломится в ходе реализации каких-то действий их первоначальный замысел, во что он в итоге воплотится. Именно в такой системе понятий хотелось бы построить сегодняшний разговор. Есть какие-то законы, регулирующие государственную службу. Есть реальность, живущая и функционирующая, как мы все знаем, не по этим законам, но в то же время и в некоей зависимости от них. И вот – как законодательные новации, которые так или иначе воспоследуют, повлияют на реальную практику функционирования государства российского? Какие политические и экономические акторы заинтересованы в реформе государственной службы и что они для нее могут сделать? Какие политические и экономические акторы не заинтересованы в реформе и, соответственно, могут выступить в роли подводных камней? Кроме того, в роли подводных камней не могут не выступить и какие-то объективные обстоятельства, о которых тоже следует говорить. Наконец, каковы будут именно политические последствия реформы государственной службы? Конечно, есть идеально-типическая веберовская бюрократия, как бы отделенная непроницаемым барьером от политического процесса и функционирующая в интересах государства в целом. Но мы понимаем, что на самом деле реформа государственной службы – остро политический вопрос, и любые действия, которые будут в этой сфере совершаться, неизбежным образом отразятся на формате политических игр, на их результатах, и только будучи пропущенными через этот трансформатор, отразятся и на стране в целом. Таков предмет нашей дискуссии.

Г.Сатаров:

То, что происходит у нас в стране в последние годы, часто называют "догоняющей модернизацией", и принято говорить, что догоняющая модернизация – наша судьба. Но на самом деле у термина "догоняющая модернизация" есть два смысла. Первый – это тот, который ему обычно приписывается, то есть опаздывающая модернизация, модернизация, которая началась не тогда, когда это актуально и нужно, а тогда, когда поезд почти ушел. Но у термина есть еще и второй смысл, и вот реформа государственной службы, административная реформа как раз его и демонстрируют. Модернизация всегда есть комплекс неких институциональных реформ, разбитых на какие-то фрагменты, административная реформа – один из них; и внутри общего процесса модернизации есть фрагменты, которые опаздывают сами по себе, еще более, чем модернизация в целом. Понятно, что если одним из инструментов модернизации является бюрократия, то бюрократию тоже нужно реформировать, и это, возможно, одна из первых по значимости задач. В принципе отдельными субъектами модернизации этот факт всегда осознавался, и первые идеи реформирования государственной службы относятся году к 1991-му. Тогда это были отдельные, внесистемные сюжеты, которые естественным образом потонули в потоке революционных событий. Первая системная попытка относится к 1997 г., когда внутри Администрации Президента созрела эта идея. Впервые она была озвучена в послании 1997 г., и началась разработка концепции административной реформы. Тогда бюрократия это дело похоронила, но задача хотя бы опубликования концепции реформы несколько недель назад была все-таки решена – с опозданием на 5 лет текст концепции административной реформы вывешен на сайте ИНДЕМа, и с этим документом теперь можно ознакомиться. Тогда эта идея разделялась небольшим числом чиновников высокого уровня и небольшой же группой экспертов, а в общем и целом воспринималась элитой и обществом как нечто неактуальное и экстравагантное. Прошел некий инкубационный период, продлившийся года 3-4, вторая попытка реализации идеи была предпринята в 2000 г., когда многие из занимавшихся разработкой концепции реформы в 1997 г. перекочевали в Центр стратегических разработок под руководством Грефа. Там эта концепция была дополнена, расширена и опять же успешно похоронена. Далее целостная когда-то концепция была раздергана на куски, и эти куски с разной скоростью и с разной адекватностью стали воплощаться в жизнь. Опережающими темпами пошла та часть, которая связана с федеративной реформой – разумеется, со своей спецификой, а вдогонку началась подготовка реформы госслужбы. От нее была отделена реформа управления, то есть реформа правительства – и, как известно, она была поручена самому же правительству. В результате чего 2 года эта реформа сводилась к "тонкой настройке"… Но Президент, как вы знаете, периодически продолжал нажимать, и сейчас какие-то движения начались. Они были поручены самому главному органу в правительстве – аппарату правительства, разработка ведется под руководством Шувалова. Правда, было обещано, что разработанные идеи будут обнародованы. Итак, системная и целостная проблема реформирования механизма управления страной разбита на куски, которые в результате оказались не скоординированы и не взаимосвязаны, а разработка решений происходит в обстановке весьма серьезной секретности. Мне кажется, что утечки информации о новейших системах вооружения у нас идут просто потоком по сравнению с тем, что изредка выходит из недр комиссий, занимающихся административной реформой. Указ о концепции реформы, подписанный президентом, одним из основных положений которого была прозрачность, публичность процесса, был выпущен для служебного пользования!

Более того, с первым законом о государственной службе, основополагающим, "рамочным", попавшим в Государственную Думу, произошла замечательная метаморфоза. Те основные принципы, которые закладывались в документ "Концепция государственной службы", попали в этот закон, и объем документа на выходе из комиссии составлял порядка 120 страниц. Дальше этот закон пошел на юридическую шлифовку в ГПУ. Объем текста, попавшего в Думу после этой тонкой шлифовки и юридической доводки, составлял 18 страниц. Что ушло и что осталось? Осталось определение госслужбы и положение о четырех ее разновидностях – гражданской, военной, дипломатической и милицейской. Больше в этом законе не осталось ничего. В ближайшие дни будет внесен закон о государственной публичной службе, это уже первый специальный закон по одному из разделов государственной службы. Его, правда, не удалось сократить до 4 страниц, хотя, наверное, пытались, но многие вещи, которые должны были перейти туда из "рамочного" закона, попали туда в кастрированном виде. Причем кастрация шла очень деликатно, скажем, закладывались идеи об общественном контроле над многими процедурами, связанными с назначениями, с конфликтами интересов. И была проведена легкая подмена терминологии – "представителей общественности" заменили на "экспертов". Определять экспертов должны чиновники. Еще одна иллюстрация того, каким образом выдавливаются идеи, связанные с общественным контролем. Изначально прорабатывавшаяся достаточно подробно линия конфликта интересов кастрирована до введения понятия и обозначения того факта, что чиновники – при подозрении на то, что они попадают в ситуацию конфликта интересов, должны об этом рассказывать. Все. Если посмотреть пропорции этого закона, то 80% занимают сюжеты, связанные с оплатой, страховкой, социальными гарантиями для чиновников. Еще 15% – процедуры назначения и продвижения, а оставшиеся проценты – упоминание хороших, красивых слов, изначально присутствовавших в концепции – прозрачность, подотчетность, конфликт интересов и т.д. В результате новаторский документ превратился в обычный закон, традиционный для России. К тому же все то, что мы пытались оттуда изгнать – вот эти классные чины, соответствие между гражданскими и военными чинами, введенное еще Петром 1, все оно осталось. Любимое российское соотношение между военными чинами и публичными чинами сохранилось, и как это соответствует понятию гражданской службы, мне лично непонятно. Сейчас все-таки не XVIII, а XXI век на дворе, и мы знаем, что существуют и другие подходы к организации гражданской службы.

Ключевая проблема этого фрагмента модернизации, то есть реформы управления, административной реформы, не в конкретных законах, а в том, какова процедура осуществления этой реформы. А процедура такова, что реформа автоматически превращается не в реформу для страны, а в реформу для бюрократии. И это будет происходить до тех пор, пока контроль над реформой бюрократии будет принадлежать бюрократии, до тех пор, пока все будет делаться закрыто, непублично. Бюрократия полностью регулирует этот процесс, и какие бы замечательные разработки не делали приглашаемые эксперты, на выходе будет результат, как в том анекдоте: "хотел швейную машинку, таскал с завода детали, при сборке все равно получался пулемет".

А.Юсуповский:

Говорить о государственной службе – значит, говорить и о кадровой политике. Даже на самом низшем уровне – о каких-то назначениях в аппарате. По каким критериям они делаются? Вот в апреле прошло выездное заседание рабочей группы президиума Госсовета, у Егора Строева, и там прозвучали такие замечательные слова: "Всем Вы, Егор Семенович, хороши, но у вас есть один серьезный недостаток – Вы не питерский". И он согласился! Я лично ничего не имею против тех людей, которые называются питерской командой, но мне как рациональному человеку хотелось бы получить хоть какую-то информацию о том, что они хороши не только потому, что из Питера – в Питере есть масса хороших людей! – а потому, что они в чем-то себя проявил, каких-то успехов достигли. Но ведь этого же нет! И это политика, идущая сверху. Я работаю в аппарате с 1994 г., знаю многие вещи, и когда однажды спросил, почему не меня назначили начальником, был потрясен ответом: назначают по критерию "своих", назначают только доверенных людей. Это культурные, неформализованные вещи, закрепленные уже на уровне менталитета, они задаются сверху и очень быстро тиражируются. Чиновников можно обвинять в чем угодно, но просто по природе своей они всегда держат нос по ветру, очень остро реагируют на малейшие колебания, идущие сверху, моментально их улавливают и разворачивают в своих интересах, при этом как бы легитимизируя свои интересы тем, что такова политика, идущая сверху. Это вполне самовоспроизводящаяся система, которую надо описывать отнюдь не в терминах "бюрократии", или там "элиты" – неадекватно все это. Есть отличное русское слово "начальство", которое никакого отношения к веберовской бюрократии не имеет. Нам как раз веберовской бюрократии и не хватает – четкой, рациональной, последовательной, отождествляющей себя с государством. У меня волосы встали дыбом, когда я вот здесь однажды услышал из уст очень уважаемого мной г-на Починка слова о том, что мы решим все наши проблемы, приведя чиновников из коммерческих структур. То есть человек не осознает как проблему то, что установки на коммерческую эффективность и государственный менталитет совершенно различны! Еще один момент – к сожалению, нормальная вертикальная мобильность сейчас исключена, ее каналы закрыты тромбами. У меня нет возможности нормального карьерного роста. Для того, чтобы как-то сдвинуться, я вынужден прямо сейчас начинать подсиживать своего начальника. Я не хочу этого делать, я не чиновник, я аналитик, а для аналитиков нет никаких реальных возможностей роста и развития. Это же нонсенс – когда мозги называют чиновниками и обращаются с ними в соответствии с чиновничьими критериями. Вот Библиотека Конгресса Соединенных Штатов – это же совершенно не аппарат, это другая структура. Что, Биллингтон чиновник, что ли? И, наконец, еще один нюанс, который меня как этнополитолога очень тревожит – это этнический момент. Разумная кадровая политика должна исходить из того, что у нас умные, нормальные люди живут не только в славном городе, празднующем свой 300-летний юбилей, а и в других регионах. Событием ведь стало, когда наш Президент взял себе советника не из Питера – это уже страшно, когда подобное деяние становится событием. Республику Туву в Совете Федерации представляют 2 тувинца – Людмила Нарусова и Сергей Пугачев! Это же полностью отсекает в регионах, особенно в национальных, возможность идентификации с федеральным центром! Все это лишь некоторые штрихи, которыми я хотел бы обозначить моменты, льющие воду на мельницу г-на Сатарова. Очень хотелось бы с ним поспорить в основном его выводе, но, к сожалению, скучная реальность такова, что заставляет меня на 150% согласиться с предыдущим оратором.

С.Каспэ:

Кстати, на днях я услышал блестящую формулировку по поводу вертикальной мобильности. Один неглупый человек в частной беседе сказал: "Если Вы видите на государственной службе молодого человека, то либо это молодой человек чрезвычайно низкого качества – не как молодой человек, конечно, а как специалист, – уклоняющийся от призыва в вооруженные силы, либо это Аркадий Дворкович". Но, коллеги – когда я в самом начале говорил о том, что мы все хотим реформировать государственную службу, я имел в виду, что у нас есть некий базовый консенсус, состоящий в том, что с государственной службой дело обстоит чрезвычайно плохо. И мне кажется, что мы не должны ограничиваться констатацией этого факта, не должны допустить, чтобы наше обсуждение строилось в духе такой обреченности. Речь ведь о том, что какие-то телодвижения в этой сфере тем не менее происходят. И эти движения так или иначе как-то меняют среду нашего обитания – совершенно не факт, конечно, что к лучшему. Возможно, мы просто перейдем из одного отделения административного ада в другой, но сам по себе этот переход тоже будет некоей инновацией. Хотелось бы как раз вот это обсуждать – что может произойти конкретно в результате административной реформы и реформы государственной службы в частности.

Г.Сатаров:

Ну, позитивные сдвиги все же есть. Вот скоро справляет свое десятилетие факультет государственного управления МГУ. Недавно мы имели возможность сравнить выпускников престижнейшего французского учебного заведения, Парижского Института политических наук, знаменитого Science Po, с аспирантами факультета государственного управления, отобранными ИНДЕМом. Так наши выпускники оказались на два порядка лучше. Я хочу сказать, если и существует какое-то движение, какие-то ресурсы развития, то, конечно, они в молодежи. Новое поколение учится уже не так, как учились мы, и есть чрезвычайно приличные ребята. Если меня что-то и радует, то это молодежь.

К.Лубенченко:

Я хотел бы напомнить, что реформа государственной службы в России, реформа аппарата – это рефрен отечественной истории. Может быть, мы унаследовали эту проблему от Византийской Империи, где реформа государственной службы проходила постоянно. На самом деле – это не шутка, это очень серьезный вопрос, он сидит у нас в крови. То, что Георгий Сатаров определил в качестве важнейших аспектов реформы – достойная оплата, гарантии занятости до выхода на пенсию, обеспечение карьерного роста, разумное структурирование аппарата – все это, конечно, бесспорно. Но все это задумывали и пытались сделать и наши цари до революции, и наши цари после революции. И каждый раз, начиная вроде бы хорошо, мы вновь оказывались с тем, с чего и начинали: госаппарат работает из рук вон плохо. В нашей ситуации наблюдается сочетание двух структур аппарата: внешняя структура, которая базируется на основе официально закрепленных в нормативных актах принципах устроения, функционирования, замещения должностей. Но мы прекрасно знаем, что решающее значение в российской системе, в отличие от западной, имеет внутренняя структура, которая носит неформальный характер. На Западе тоже существуют столкновения интересов и взаимоотношения неформального характера, но они оказываются вторичными по отношению к внешней структуре и к публичным принципам государственной политики. В России – никогда. Подобно тому, как принципом правления продолжает выступать органическая монархия, так и все аппараты строятся по принципу пирамиды. Это множество маленьких пирамидок, основанных и крепящихся исключительно на личной преданности и функционирующих, как правило, исключительно для достижения корыстных целей. Если сохраняется пирамида, которая закреплена в нашей Конституции, а Конституция наша была сделана "под Ельцина", под режим личной власти самодержца, то она основывается не на каких-либо принципах, а на произволе и вздоре. И не случайно на этом семинаре регулярно возникает вопрос об изменениях в Конституции. Другого пути, чтобы разрушить это множество маленьких пирамид внутри одной огромной. Недостаточно просто повысить зарплату чиновникам. Все-таки мы должны вернуться к принципиальному исправлению того перекоса в сторону исполнительной власти, личной власти, который заложен в нашей Конституции.

С.Митрофанов:

Термин "новый класс", введенный Милованом Джиласом, который потом советологи дополнили и расшифровали, все же несколько отличался от того "нового класса", который возник сейчас у нас. По Джиласу, у этого класса была функция служения, и он был ею дисциплинирован. "Новый класс" в России постепенно уходит от функции служения и, в дополнение к этому, политически организуется. Партии вроде "Единой России" или Партии Жизни суть политические организации бюрократии. Подобным образом организуясь, этот класс, естественно, заполняет все клеточки государства. Все, что будет изобретено этим новым классом, будет служить для защиты его корпоративного интереса. Это примерно то, о чем говорил Георгий Сатаров: что бы ни пытались делать, в результате все равно получится пулемет. Это, так сказать, философия того, что происходит. Что же касается практических результатов, то обычно под административной реформой понимается список каких-то новаций. Хотя, я думаю, следует понимать эту реформу более широко – как список всех мероприятий, касающихся взаимоотношений различных узлов государственного механизма и взаимоотношений гражданина и государства. Самый первый элемент реформы – это правовая реформа. О правовой реформе я знаю немного больше, и здесь я согласен со словами одного известного юриста, который говорит о том, что правовая реформа представляет собой кратер, образовавшийся в результате извержения вулкана различных новаций, а там, где дырка – место идеологии. Реформа, которую проводят сверху, всегда обращена в никуда. Разрабатывается масса хороших идей, потом доходит дело до их реализации, реализацию проводит этот самый "новый класс", соответственно, результаты оказываются подчинены его корпоративным интересам.

Ю.Рубинский:

В мире – за исключением, наверное, Китая – есть две страны, наиболее бюрократизированные: это Россия и Франция. Многие это знают, а я испытал и на собственной шкуре. Один только пример: для того, чтобы встать в очередь для получения муниципального жилья во Франции, надо иметь доходы ниже прожиточного уровня. В то же время для получения этого самого муниципального жилья уровень доходов должен в 4 раза превышать размер квартплаты. Когда я спросил, в чем тут логика, для чего это сделано, мне ответили – а чтобы можно было отказать либо по одной, либо по другой причине. Я много думал о причинах этого явления. Во-первых, это исторически большая роль государства в экономике, в общественной жизни – роль администрации как таковой. Так получилось, что частный сектор, публичная жизнь оказались менее развиты, и, естественно, их место занимало государство. Во-вторых, это очень высокая степень централизации – во Франции она была, пожалуй, самой высокой в Европе. Третий момент – это корпоративизм самой чиновничьей касты, которая защищает свои корпоративные интересы. И еще я бы тут добавил одну хорошо знакомую всем нам вещь – это политизация. По французской Конституции 700 высших должностей назначаются Президентом лично. А от этих должностей идет пирамида вниз. А отсюда вытекает такое явление, как крайний социальный и административный консерватизм. Менять что-либо и российская, и французская бюрократии не склонны по определению, поэтому приходится их ломать. И еще одна особенность, общая для двух стран – это сращивание с частным капиталом на высшем уровне. Кто правит страной в административной системе и в частном секторе? Одни и те же люди. Все французские президенты, за исключением Миттерана, были инспекторами финансов.

Но есть и плюсы, которые не следует забывать. Это высокая административная культура, определяемая компетентностью системы подготовки кадров. Science Po, упомянутый здесь, это вроде Высшей Партийной Школы для Франции. А еще выше есть Национальная школа администрации, откуда рекрутируется практически весь правящий слой страны. Я имею в виду, конечно, на уровне менеджмента, а не на уровне собственности. Второй момент – это социальная и правовая защищенность. Французский Государственный Совет выступает в роли арбитражного судьи, разбирает не только конфликты между учреждениями, но и между государственными учреждениями и гражданами. Здесь англосаксы возмущаются: как же это так, у вас государство и судья, и сторона, где же это видано? У французов есть куда обратиться на чиновника, и есть куда чиновнику обратиться на произвол в отношении его самого. И тут уже решение будет юридическим, то есть судебным. Административно то право, которого во многих странах просто не существует, оно действует. В каком-то смысле независимость чиновничества может обернуться корпоративностью, бюрократизмом, а может и обернуться определенной степенью социальной и правовой независимости. Французское чиновничество на 80% все же не коррумпировано. Оно обеспечено материально, конечно, хуже, чем соответствующий уровень частного сектора, но оно имеет гарантии занятости, гарантии продвижения по службе, гарантии пенсии – весь комплект социальных гарантий, которого работники частного сектора не имеют по определению.

Франция единственная страна в мире, где есть – уже лет 25 – министерство по делам административной реформы. Причем это не созданная на короткий срок реформы структура, а вполне регулярно действующее учреждение, потому что реформа вечна. Чем же сейчас занята эта махина? Во-первых, это децентрализация. Когда в свое время социалисты пришли к власти, они дали больше автономии местному самоуправлению. Сейчас новый заход, теперь правые взялись за это дело, лично премьер-министр курирует вопрос. Второй момент – более жесткий подход к смешению государственных функций и частного лоббирования. И самый деликатный момент – социальные и правовые гарантии. Люди начинают колебаться. Сейчас около 23-24% трудоспособного населения прямо или косвенно работает на государство. И когда ухудшается экономическое положения те, кто не имеет этих социальных гарантий, начинают возмущаться – а где же равенство перед законом? Тогда правительство идет навстречу возмущающейся части населения для того, чтобы лишить чиновничество части привилегий. Сейчас стоит очень важный вопрос – останется ли государственная публичная служба в том виде, в котором она сложилась, или будет переход к англосаксонской модели. Если честно, на мой взгляд, там и нация, и государство уже настолько пропитались административным духом, что их можно модернизировать, повышать эффективность, искоренить наиболее вопиющие проявления бюрократии, однако думать о том, что это общество измениться полностью, я не могу. И то же самое относится к нашей стране. Нашу бюрократию истребить невозможно, и, наверно, и не нужно. Единственное что – нам нужна цивилизованная бюрократия, которая была бы построена рационально, была бы контролируема, в достаточной степени прозрачна и была бы лишена по мере возможности тех самых общих для нас и для французов пороков, о которых я говорил – политизация, корпоративизм, консерватизм и тому подобное.

Я.Паппэ:

В выступлении Сатарова было сказано о том, что реформу госслужбы отдали госслужащим, реформу аппарата отдали аппарату, реформу чиновников отдали чиновникам. Все это неудивительно по одной простой причине. У нас есть один большой начальник, всенародно избранный. После того, как его всенародно избрали, ему нужно что-то делать, и нужно ему на кого-то опираться. В другой стране всенародно избранный начальник может выбирать, опираться ли ему на некие политические силы или на гражданскую поддержку, петь ли ему песни с эстрады и вызывать таким образом демонстрации в свою поддержку – в нашей стране такого выбора нет. Он мог бы опираться на политические силы в реформировании бюрократии, если бы таковые были. Нет не только таких политических сил, также нет и экспертного потенциала, сопоставимого с экспертным потенциалом госаппарата, нет и активных гражданских сил, а экспертный потенциал гражданского общества реализуется опять же через чиновничество – мы пишем записки в правительство, министерства и т.д. Поэтому неудивительно, что я не могу опираться ни на кого другого, кроме как на чиновничество и госаппарат, и я не могу отдать реформу никому другому, кроме как ему самому – пусть он сам себя реформирует. Больше никого просто нет, даже если у меня очень высокий рейтинг. Теперь о том, что в этом хорошего. Здесь я вижу одну-единственную хорошую вещь. Если есть то самое ЗАО "Россия Inc.", то, по счастью или по несчастью, его акционерами являются не только крупные бизнесмены, но и государственные служащие. Причем только в силу того, что у нас главный начальник такой, по своим ресурсам и по своему положению сопоставимый с ресурсами крупного бизнеса. Если бы сейчас провели реформу аппарата не силами аппарата, а каким-либо другим способом, мы бы действительно, в среднесрочном плане, ослабили бы госаппарат и пришли бы к резкому усилению тех, кого мы называем олигархами. Мы действительно могли бы прийти к ситуации позднего Ельцина, к чему-то схожему с "семибанкирщиной". Если у нас сейчас аппарат будет развиваться по собственной логике – путь она корыстна, неэффективна и т.д., – а крупный бизнес будет развиваться по собственной логике, то мы сможем прийти к выстраиванию среднесрочного паритета между этим двумя реальными силами. К паритету, основанному не на личности президента, а держащемуся на более прочных основаниях. А там, возможно, появятся и политические силы, и, дай Бог, гражданское общество.

Г.Сатаров:

Я хотел бы заступиться за олигархов, которых здесь сильно ругали, и сейчас будет понятно, почему. Чем отличаются олигархи от высокопоставленных чиновников? Двумя ключевыми параметрами. И у тех, и у других есть ресурсы, и у тех, и у других есть интересы, но есть два принципиальных отличия. У чиновника ресурсы высоколиквидные, у олигархов – наоборот. Это первое. И в силу этого олигархи вынуждены строить долгосрочные стратегии. Чиновники работают на краткосрочных стратегиях, манипулируя своими ликвидными ресурсами. Это не только свойство российских олигархов. То же самое можно сказать и об американских олигархах начала XX века. К чему это привело тогда? В начале XX века американские олигархи скинулись и выдвинули президента с антиолигархической, антимонопольной программой. По понятной причине: в отличие от чиновников, олигархи умеют пугаться. Тогда пер социализм, перла американская аграрная партия, сильная дестабилизация грозила – они испугались и поставили на политическую линию ограничения себя. Они были в этом заинтересованы в силу своих долгосрочных интересов и слаболиквидных ресурсов. С нашими олигархами в данный момент происходит то же самое. Они говорили Путину – надо провести административную реформу, обопрись, мы заплатим. Вопрос, собственно, в доброй воле, в том, чтобы опереться на что-то иное, кроме привычного и приятного. А привычны друзья и своя корпорация – вот он на них и опирается. Он не готов опереться на других, у него не тот, извините, масштаб личности.

А.Юсуповский:

Георгий Александрович, термин "олигархи" я употребляю не как некую инвективу или оценку, мне импонируют их гибкость и умение видеть далеко. Возможно, мы несколько по-разному трактуем термины "олигархат" и "государство". Когда я говорю о Кремле как о комитете по делам олигархов, я имею в виду не только генезис главы Администрации, заместителей его, не только то, откуда они пришли (можно называть людей "Юкоса" в Кремле, людей "Альфы"). Я не уверен, что они принимаю решения по логике Владимира Владимировича Путина. Недавно один из бывших руководителей управления с восхищением и возмущением говорил, что ребята выходят, садятся в свои джипы, обсуждают свои проблемы – коммерческие проблемы! – это про чиновников администрации, и у него сорвалось: "они даже взяток не берут", потому что они экономически состоятельные люди, они решили свои проблемы. Это уже другая коррупция, не та, во французском смысле слова. Они приходят делать дела – свои коммерческие дела, но к государственному управлению это не имеет никакого отношения. Две трети нашей экономической элиты уже за границей – у них там недвижимость, семьи, дети там учатся. Они рассматривают Россию как горячий цех, а жить-то они будут там. Олигархи могут быть очень прогрессивными, замечательными, особенно по сравнению с заскорузлыми губернаторами. Есть только одна разница: общество не может воздействовать на этих прогрессивных олигархов ни через выборы, ни через что-то другое. А относительно губернаторов хоть какие-то несовершенные механизмы выборов и отзывов существуют.

Д.Шмерлинг:

Проблема заслуживает большего внимания, чем ей уделяют общественность или органы государственной власти. Сам аппарат, его функции, его эффективность не очень хорошо исследованы. Федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы, администрации губернаторов, законодательные собрания делают очень много полезных дел. Но единой базы, сводки их деятельности, конечно, нету. И никто это целиком не отслеживает. И даже нормативные акты субъектов федерации полностью почти никто не собирает. К тому же, если говорить о проблеме не в политическом, а в техническом ключе, у нас ведь только-только начали готовиться специалисты: факультет государственного управления МГУ, факультет прикладной политологии Высшей школы экономики. Российская академия государственной службы сообщила недавно, что будет теперь замминистров обучать. Так или иначе, мы это направление недосматриваем, и о том, что высший персонал тоже надо учить, недодумываем. Государственных служащих, правда, очень сложно учить, они люди очень занятые, все время куда-то торопятся. Несколько эффективнее организовывать выездные семинары на теплоходе по Енисею, там течение быстрое и вода холодная, куда-то убежать проблематично. Подготовка госслужащих, особенно высшего персонала, очень важное дело, и им очень мало занимаются. Например, юристы наши – специальность не такая широкая, и юрист так, как он у нас готовится, для высших должностей государственной службы не все образование имеет. Политологическое, политическое образование госслужащим надо бы прививать, и я не очень уверен, что Академия государственной службы в эту сторону поворачивает.

Ю.Рубинский:

Насчет подготовки кадров – важно не просто, где учить, важно, как. Есть два типа высших учебных заведений во Франции. Среди высших школ фигурируют, в частности, Институт политических наук и Национальная школа администрации, но дело в том, что и в Институте политических наук, и в Национальной школе администрации основа основ всех их многочисленных дисциплин – это экономика и право. Но есть во Франции особое учебное заведение, называется Политехническая школа, это по идее военно-инженерный институт, студенты имеют статус военнослужащего и получают офицерские звания, но остаются в армии после окончания заведения 15%. Все остальные отслуживают определенный срок и или используются на госслужбе, или в экономических предприятиях и ведомствах, все еще являющихся государственными, или просто в частном секторе. Политехники, наряду с инспекторами финансов, являются той самой кастой, которая управляет страной с административной точки зрения, но под инженерным уклоном. В нашей стране, если вспомнить советскую систему подготовки кадров, в высших эшелонах были в основном инженерные кадры, технические – по первому образованию, а потом партийная школа. Дальше шла специализация в зависимости от полученного образования. С точки зрения подготовки наблюдался двойной перекос: когда люди, имевшие нормальное инженерное образование, попадали на административную работу, почти никогда им не нужно было то, что они учили в институте – в техническом вузе. То, что они учили в партийной школе, было нужно им только с той точки зрения, что там их обучали определенному жаргону, набору пропагандистских штампов, а главное – они проникались аппаратным духом, и этого им было вполне достаточно. Таким образом, наблюдается двойной перекос в сторону технического образования и обнаруживается недостаток гуманитарной, культурологической составляющей.

Л.Вдовиченко:

Выступлю как человек, еле вырвавшийся с госслужбы, потому что она заедает так, что дальше некуда, и приходится выполнять массу работы... Я считаю, что у нас сейчас в стране нет ни одного вуза, который бы специализировался бы на подготовке кадров для государственной службы. Существующие вузы кое-как справляются с этой задачей, рассматривая ее как продукт отходов от их основной деятельности. МГИМО работает на подготовку специалистов-международников, а в качестве некой побочной продукции поставляет кадры для госслужбы. Московский государственный университет дает, как и положено университету, широкое хорошее образование, но в принципе не готовит работников для госслужбы как таковых. То же самое относится и к Академии государственной службы, Высшей школе экономики. Ни один вуз сейчас не дает того образования, которое требуется государственному служащему. В этом вопросе система образования очень инерционна, особенно по части преподавателей и по части менторского тона и методов преподавания. Приходится констатировать тот факт, что у нас нет специального вуза, который бы выполнял поставленную задачу в качестве основной функции. Второй момент. У нас в лучшем случае готовят выполнять автоматические операции, почти как собаку дрессируют: если начальник сказал так, ты должен реагировать следующим образом. И выполнение этих автоматических операций и воспринимается как главная задача государственного служащего. Но сейчас постоянные изменения ситуации взяли такой темп, что каждая последующая ситуация уже не вытекает из предыдущей и требует подхода не с точки зрения автоматического исполнения операций, к которым этот госслужащий приучен, а с точки зрения решения новаторской задачи – то, к чему он абсолютно не готов. Способность решать задачи, с которыми раньше не сталкивались – вот чему надо учить. Учить не автоматическому исполнению и повторению операций, а реакции на ситуации, которых не было, потому что сейчас такие ситуации на каждом шагу: объединение ГДР и ФРГ, события 11 сентября в Америке и т.д. В моем понимании культура госслужащего должна складываться из разных типов знаний и навыков. Разумеется, с этим спорить не буду, должен быть общеобразовательный бэкграунд в той сфере, которой дальше он будет заниматься. Но кроме этого должны быть навыки принятия решений в новой, нестандартной ситуации. В мозгах должен быть заложен методический механизм как в таких ситуациях поступать. Мы до сих пор в соответствии с господствующим мировоззрением секретим результаты, цифры секретим. А надо секретить технологию: как получать новые цифры и как в конкретной критической ситуации предлагать решения. Вот это вот действительно ноу-хау. А у нас до сих пор учат цифрам, которые умерли. В институте на экзамене спрашивают: "А скажите-ка, какой был ВВП в Албании в таком-то году? Как, Вы не знаете?! Вы не готовы..." Ну какая разница, какой у нее был в том году продукт, здесь важен не конечный результат, а именно методика выведения решения в ситуации иногда полной неопределенности – вот то, чему надо учить, особенно в такой стране как наша, где уровень неопределенности очень высок, потому что тот же самый госслужащий, едущий из Москвы в какую-нибудь Тьмутаракань, сталкивается с такой ситуацией, которую он даже в ужасном сне предвидеть не мог.

Это, конечно, очень высокая планка, и надо отметить, такая задача стоит не только перед нами. Она стоит и перед западными госслужащими, потому что они тоже в какой-то мере сталкиваются с этой проблемой. На мой взгляд, то, как мы сможем решить эту проблему, определит и то, сможем ли мы достигнуть тех амбициозных целей, к которым призывает нас Президент. Или же мы будем завороженно смотреть на цифры роста ВВП и говорить: 6% прироста это мало, давайте напишем 10%. О, какой смелый человек, какой госслужащий, 10% прироста написал. А давайте напишем 20%! И это рассматривается как признак высокого качества госслужащего. А качество госслужащего не в том, чтобы предложить цифру, а в том, чтобы предложить методику, как из того, что есть, перейти в то, что будет, обосновав это сценарным анализом, предложить несколько вариантов решения и просчитать все варианты. Это и есть культура гослужащего, а не переправление цифры с 6% на 10%. Это как раз не культура госслужащего, а следование тому же худшему варианту, по которому у нас работали Госплан и Госкомстат, которые подправляли цифирь, дабы начальство не отругало. Это просто мелко, смешно и не отвечает тем задачам госслужбы, которые сейчас со всей очевидностью перед ней стоят.

Н.Беляева:

Очень много критики было здесь в адрес системы подготовки кадров для госслужбы, даже в адрес Высшей школы экономики, где я работаю – вуза, который при основании определил свою миссию как подготовку новых кадров для новой России. Подготовка новых кадров, способных работать в инновационной парадигме, и была предложена в качестве основной задачи школы. Подготовить поколение управленцев, которые в ситуации изменения социального, экономического, политического строя смогут взять на себя решение инновационных задач. Мы работаем со студентами, с молодым поколением, и дело не только в том, что им следует дорасти до того, чтобы стать политиками, а в том, что существующая система просто отторгает новые кадры. Потому что когда эти новые, инновационные кадры пытаются влиться в существующую систему государственных органов, те люди, которые привыкли работать, выполняя поручения, воспринимают эти новые кадры как конкурентов. Поэтому они прямо не заинтересованы в том, чтобы эти новые люди к ним приходили. В этом инновационном потенциале "старая гвардия" видит конкурентную волну, которую пытается, наоборот, ограничить.

По итогам Гражданского Форума были созданы по крайней мере 3 рабочих группы, и у нас до сих пор ведется замечательная переписка с Администрацией Президента и с министерствами, которые принимали участие в Форуме. Это классика – то, как продолжают отпихивать от себя любую новизну, выполнение даже публично взятых на себя обязательств, причем выглядит все очень гладко, очень трудно подкопаться: по форме правильно, а по существу издевательство. Фактически прошло 2 года, и даже те руководящие сотрудники министерств, которые по приказу Касьянова таки пришли на гражданские дебаты, пришли на переговорные площадки Гражданского Форума, взяли на себя обязательства и подписали протоколы переговоров, как только дело дошло до их реализации, сразу же удрали в кусты и стали писать отписки. То есть идет отторжение этой новизны.

С одной стороны, в лице наиболее просвещенных, подготовленных представителей государства существует ощущение очень низкого качества подготовки кадров и есть востребованность нового качества подготовки кадров и самих новых кадров. С другой стороны, в основной массе чиновников существует ситуация обратная, отторжение этой новизны, неприятие новых механизмов.

Что можно сделать? Понятно, что система переподготовки кадров должна пронизывать все уровни: низшее, среднее и высшее звено. Но лицу государственному невозможно бросить свою работу и пойти куда-то учиться. Заканчивается это тем, что обучающиеся просто передирают рефераты либо друг у друга, либо у студентов. Проблема не в том, что они учиться не хотят, а в том, что у них нет на это времени. Должно быть принято решение на высочайшем уровне о том, чтобы направить их учиться. Еще одна проблема заключается в том, что полученное на курсах переподготовки знание должно быть востребовано, потому что даже когда эти курсы заказываются государственными учреждениями и люди их прослушивают, текучка обыкновенной практики фактически эти новые знания не востребует. Засасывает текучка передачи технологий, а новые инновационные знания, полученные на курсах и тренингах, не встроены в систему ежедневной практической работы чиновников. Необходима централизованная система, и если принимается решение о целевой переподготовке кадров, то полученные знания и инновации должны быть встроены, включены в реальный процесс, должна быть обеспечена востребованность полученных знаний.

А.Юсуповский:

Я спроецировал на себя Ваше предложение и подумал о том, что меня могло бы заставить учиться, когда я прекрасно знаю, что если у меня плохие отношения с моим непосредственным начальником, то у меня минимальная планка зарплаты, а если я выпью со своим начальником, займусь не хождением вот по семинарам, а налаживанием отношений, то это будет гораздо более эффективный способ продвижения по службе, повышения зарплаты, нежели курсы переподготовки и защита диссертации. Когда я говорил о тромбе для карьерного роста, я именно это и имел в виду: вся эта рационально и замечательно выглядящая картинка никакого отношения к реальному внутриаппаратному механизму не имеет. Я не знаю, как изменить ситуацию, но система действительно отторгает любую инновацию, рационализацию.

Но есть и еще один вопрос. Я был в РАГСе – я туда больше не хочу, они не могут меня чему-то научить. Пообщаться на семинаре, обменяться опытом – это для меня рост квалификации, а слушать то, что я знаю, во-первых, и так, а во-вторых, лучше тех, кто мне об этом читает – просто потеря времени. Я могу надеть наушники или взять интересную книжку, но кому это надо? Разве что за государственный счет получить двухмесячный или полугодовой отпуск. Только в этом плане, когда нам надо отдохнуть, тогда мы пишем "хочу повысить квалификацию".

Н.Беляева:

Касательно отторжения. Дело в том, что если есть заказ у госорганов на подготовку и переподготовку кадров, значит, они должны обеспечить еще и внедрение технологий, потому что иначе действительно будет ситуация: сколько бы курсов не прослушал, это действительно ни на что не влияет. Именно это надо и менять. Если есть заказ на повышение квалификации, значит, надо связать факт повышения квалификации на серьезных курсах с карьерным ростом. Тогда в этом будет смысл.

В.Ниесов:

Мы говорим о реформировании государственной службы. Я сам тоже был чиновником в аппарате Совета Безопасности, был помощником генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде России 5 лет, так что мир чиновничий мне тоже известен. Меня удивляет безответственность, царящая в этом мире. Реформирование госслужбы не уменьшает степень этой безответственности – я имею в виду безответственность использования тех ресурсов, которые даются в руки чиновникам. А посему нужно подумать также о некоем конституционно-правовом механизме, который был бы обязателен для чиновников. Так, в американской практике есть подход, который называют "эволюционное прототипирование". Этот подход используется при разработке автоматизированных систем, систем оружия, то есть это достаточно распространенный метод, причем под ним есть и хорошо разработанные правовые и финансовые механизмы. Этот механизм заземлен на удовлетворение потребностей конечного пользователя. Разработчик работает непосредственно с конечным пользователем, пошагово развивая и совершенствуя конечный продукт, и на каждой стадии идут консультации с заказчиком, конечным пользователем касательно практической применимости получающегося продукта. Если мы идею это механизма привнесем в среду чиновников тех ведомств, которые занимаются оказанием услуг населению, это позволит оценивать качество работы чиновников. Я понимаю, что это не просто, но это некий подход, который, в конце концов, заставит спрашивать и с руководителей: вы вчера декларировали достижение такой цели, а почему нет преемственности, почему начинается следующий год и декларируются другие цели, а о старых забывают. Должна быть определенная ответственность и пошаговое, поэтапное, как в этом подходе, достижение конечной цели, которая провозглашена и уточняется конечным пользователем. Конечный пользователь, естественно, живет в реальном мире, реальный мир сегодня очень динамичен, и то, что конечный пользователь говорил 2 года назад, сегодня нуждается в корректировке. Этот метод последовательного, поэтапного развития позволяет отслеживать и динамику потребностей.

Я надеюсь, что реформирование госслужбы, госаппарата будет сопровождаться оценкой эффективности самой реформы, причем в критериях эффективности было бы неплохо видеть тот конечный эффект, ради которого это реформирование осуществляется. Я понимаю, что это непростая задача, но решать ее нужно.

Ю.Рубинский:

Приведу пример: первый закон функционирования министерства иностранных дел (и наверное, не только его) очень прост, он называется "футбол". Как только приходит какое-либо поручение, дается задание любому чиновнику, вплоть до посла, то первое, что он лихорадочно думает: кому можно отфутболить это дело, проявляя при этом чудеса изобретательности. И в это есть определенная глубокая мудрость, потому что если ответственный чиновник примет все, что на него падает, то он тогда просто со своими прямыми обязанностями не справится. Разница между частным предприятием и государственным учреждением заключается как раз в том, что государственное учреждение – это жесткая система по определению, а как раз частный менеджер должен проявлять максимальную гибкость, креативность, инновационность. Требуется то, что называют сейчас на Западе субсидиарностью, особенно в системе европейской бюрократии. Этот термин взят напрокат из средневековой церковной организации, где четко было расписано, что кто может решать на всех уровнях. И тем, что низший орган может решать, высший уже не занимается принципиально. Если бы нам удалось разрабатывать такие управленческие схемы в государственном аппарате, где принцип субсидиарности пронизывал бы всю вертикаль власти, мы добьемся очень многого.

Л.Вдовиченко:

Есть два разных типа исполнения поставленных поручений. Первый тип ответа – рутинный, то есть выполнение поручение так, как это было день назад, в прошлом году, в позапрошлом году. И второй тип – нерутинный, инноваторский. Поручение может даваться начальником в одной и той же форме: поступил документ "к исполнению". За примером далеко ходить не надо. Масса поступает материалов с мест, в ту же Администрацию Президента. Рутинный способ поведения – отправлять их в Правительство примерно с такой резолюцией: "учесть при составлении очередного бюджета". Поручение исполнено? Исполнено. Но оно исполнено рутинно. И только одна тысячная чиновников подойдет к документу с точки зрения новаторской: а что конкретно я могу предложить для решения данной проблемы? Хотя поручение будет дано в одной и той же форме. И старые кадры не как конкурентов расценивают молодежь, они просто не понимают, о чем идет речь, потому что они живут в параллельных непересекающихся плоскостях. И пока ныне существующее поколение госслужащих не уйдет на пенсию, никакой реформы не будет.

С.Митрофанов:

Мне казалось, что тема дискуссии – не внутрикорпоративные проблемы государственных служащих, а проблемы общества, в котором есть государственные служащие. Мы все прекрасно понимаем, что если госслужащие соберутся вместе, то что они будут обсуждать? Они будут обсуждать свою пенсию, и скажут, что она маленькая. Что они еще могут обсуждать? Цены в буфете. И скажут, что цены должны быть меньше. И действительно, если в Верховном Суде мы пообедаем, мы пообедаем за 30 рублей. Проблема заключается в том, что если чиновник по жизни акула, и мы его обучим, то это будет высокообразованная акула!

Я не говорю, что чиновники не образованы: чиновник нынешнего поколения очень высокообразован, он политически мыслит, он широко мыслит. Например, чем в субботу будут занимать некоторые чиновники? В субботу самолет полетит в Израиль за благодатным огнем, возглавляет делегацию замминистра путей сообщения. Эти люди широко мыслят!

Я думаю, что проблема заключается в другом. Может ли вообще эта система модернизироваться? И на этот вопрос я бы ответил: она может модернизироваться, но не так, как вы говорите. Она может модернизироваться в двух случаях: через катастрофу, сценарий, кстати, очень актуальный для России, и второй способ модернизации – если Президент научится говорить правильные слова в нужное время. Что касается конкретных действий, я считаю, что реформа должна быть свернута с точки фронта – вести наступление не широким фронтом, как у нас, а узким. Нужно выделять главные направления – транспарентность власти, доступность документов для населения, создание структур гражданского общества, которые установили бы правила игры, которые заключили бы наконец контракт между государством и гражданским обществом. Под модернизацией мы должны были бы понимать не улучшение условий жизни госслужащих, а улучшение условий жизни не госслужащих. Чтобы государство, наконец, научилось решать не свои проблемы, а проблемы всего остального населения.

Н.Беляева:

Стоит согласиться с тем, что наступление сразу по широкому фронту как раз всегда приводит к поражению, и выделение приоритетов – это то, что, действительно, с трудом у нас происходит. Как Путин говорит: "Куда ни глянь – везде Чечня", но невозможно одновременно все спасать. Значит, надо выделять приоритеты. Я думаю, что и в административной реформе тоже надо выделять приоритеты. Мы говорили о поколенческой смене в министерствах и во власти – у нас есть примеры министерств, которые уже поколенчески обновились. Тогда, может быть, имеет смысл развивать какие-то экспериментальные площадки, в которых эта смена возможна, а не стараться одним махом перескочить в новую ситуацию. Надо выделить те элементы, которые хотят, заинтересованы и способны меняться сейчас, с них и начать. И это будет примером для других ступеней государственного аппарата.

С.Каспэ:

Пока мы тут сидим, никакой катастрофы, о которой говорил г-н Митрофанов, к счастью, не произошло, однако случилось одно весьма забавное событие. Мы все помним, что одной из заявленных составляющих реформы правительства, которая была частью реформы госслужбы, которая была, в свою очередь, частью административной реформы, в течение нескольких последних лет было сокращение числа вице-премьеров, желательно до одного. Так вот с сегодняшнего дня у нас стало одним вице-премьером больше, появился новый вице-премьер по промышленной политике, Борис Алешин, бывший глава Госстандарта. Как этот факт соотносится с административной реформой – предмет наших дальнейших размышлений.