Старые и новые губернаторы президента Медведева: как изменилась политика назначения глав регионов? (25 февраля 2010)

Главная страница ~ Семинар "Полития" ~ Старые и новые губернаторы президента Медведева: как изменилась политика назначения глав регионов? (25 февраля 2010)

- в чем состоит общая логика назначений губернаторов 2008-2009 гг.?

- предварительные итоги дискуссий о выборности губернаторов;

- как повлияет на губернаторский корпус приближение нового цикла федеральных выборов?

эти и смежные вопросы стали предметом обсуждения экспертов. С докладом выступил М.Ю.Виноградов (фонд "Петербургская политика"). Сообщение М.Ю.Виноградова сопровождалось презентацией (108 Kb), без обращения к которой использование отчета о семинаре будет крайне затруднено

NB!

Публикуемый отчет представляет собой сжатое изложение основных выступлений, прозвучавших в ходе семинара. Опущены повторы, длинноты, уклонения от темы, чрезмерно экспрессивная лексика. Отчет не является аутентичной стенограммой, но большинство прозвучавших тезисов, гипотез и оценок нашло в нем отражение.

М.Виноградов:

Сейчас существует два основных подхода к описанию российской политики. Одни говорят, что достигнута высшая точка стабильности режима и все замечательно, другие считают, что политика полностью закатана катком и предмет для разговора отсутствует. Но есть еще одна позиция; есть те, кто полагает, что борьба за ресурсы и контроль не исчезает в принципе, просто на некоторое время она перестает быть публичной.

Я разделяю именно последнюю точку зрения. В регионах политика продолжается полным ходом, политическая конкуренция не исчезла и в полной мере исчезнуть не могла, хотя и приобретает порой причудливые формы. Можно долго рассказывать о нюансах политических процессов в различных регионах, вспоминать увлекательные истории о том, как кто-то кому-то заносит… Но тогда не получится обсуждать проблему на качественном уровне.

Поставленные мною вопросы носят практический характер. Что происходило после отмены губернаторских выборов в 2005 году? Многие губернаторы поставили перед президентом вопрос о доверии и получили полномочия как бы с чистого листа. Тогда казалось, что реформа и была затеяна для приведения глав регионов в покорность. Кадровые перемены коснулись лишь тех регионов, где возникали крупные конфликты, или тех, где заканчивался срок полномочий губернатора, явно аллергенного для центральной власти.

В 2006 году в кадровом обновлении была взята достаточно длительная пауза, а в 2007 году губернаторов начали снимать не в связи с окончанием полномочий, а по иным основаниям. Формально они уходили по собственному желанию, но всем понятно, как это желание возникало. В начале 2008 года снова пауза, сопровождаемая гаданиями, что же будет дальше. Например, была такая версия, что перед новым президентом все главы регионов сложат полномочия, а затем их переназначат (или не переназначат). Этого не произошло. Было всего семь перестановок, носивших на удивление рациональный характер, как, например, в случае с Ингушетией и Хакассией.

С наступлением кризиса залпом заменили пятерых губернаторов. Федеральная власть дала сигнал, что будет вести себя жестко. Но весной и летом вновь наступила пауза. Губернаторам поставили задачу бороться с безработицей, все они научились рисовать статистику, показывавшую, что в их регионах все благополучно. Осенью же пошла новая волна, которая продолжается и сейчас. Мы видели, что в 2005 году у многих начался новый пятилетний срок полномочий, а истечет он как раз в этом году.

Публичность процесса смены губернаторов оказалась выше, чем ожидалось прошлым летом. Мы видели демонстрации в Ханты-Мансийске, Дагестан трясло два месяца и трясет до сих пор. Другое дело, что не во всех регионах власть готова идти вслед за общественным мнением. В Курской области, Приморском крае переназначения получили непопулярные главы регионов.

По результатам ноябрьского опроса самая низкая популярность у глав регионов зафиксирована в Коми (губернатор уже потерял свой пост), Саратове, Твери, Ленинградской области. В Иркутске возможны сюрпризы. В самом городе в марте предстоят выборы мэра, и шансы на неуспех кандидата "Единой России", пролоббированного Олегом Дерипаской, достаточно велики. Оппозиции удалось использовать негативный отклик населения на возобновление работы Байкальского ЦБК.

Сюда же можно отнести и Алтай, где губернатор Александр Бердников обрушил свой и без того невысокий рейтинг после известной охоты на вертолетах, в которой погиб Косопкин. Правда, в январе Бердников неожиданно был переназначен.

Часто бывает так, что о новом губернаторе в регионе ничего не известно. Удивляет здесь Владимирская область, где губернатор руководит уже не первый год, а его работу никак не могут внятно оценить.

Влияет ли активность губернаторов на рейтинг "Единой России"? Вполне естественно, что в крупных промышленных центрах он ниже 50%. Не будем анализировать результаты выборов в Московскую городскую думу, которые экспертной оценке не поддаются.

Произошло ли усиление властной вертикали? Был сделан ряд сильных назначений, когда главы регионов действительно "построили" под себя местные элиты. Но появилось и много слабых губернаторов, которые не смогли ни обеспечить рейтинг "Единой России", ни нейтрализовать поток негатива из своих регионов. В действительности нет ощущения, что на место старых "тяжеловесов" приходят действительно сильные главы регионов.

С.Каспэ:

Недоуменный вопрос по представленной таблице. Что, Боос является сильным губернатором? Ему удалось нейтрализовать поток негативной информации из региона??

М.Виноградов:

Боос сумел взять под контроль местные элиты и "выстроил" их под себя. Существует версия, что жесткие губернаторы со временем неизбежно сталкиваются с недовольством. Боос как раз оказался в такой ловушке. В Калининградской области было много конфликтов, была имитация муниципальной реформы… Но это отдельный разговор. Сейчас Боос в сложном положении, однако вся его предшествующая деятельность на этом посту дает основания отнести его к группе "сильных".

А.Музыкантский:

А только что назначенная Наталья Комарова почему у Вас сразу же отнесена к слабым?

М.Виноградов:

Я ориентируюсь на мнение людей, которые общались с ней в Москве. С ней ведь работали даже не ключевые пиарщики нефтяных компаний, потому что Госдума не является ключевым органом власти. Собственной команды у нее нет, социальный фон в регионе мы знаем… В ХМАО принято договариваться, а Комарова воспринимается как чужак. Ей придется предпринять значительные усилия, чтобы изменить ситуацию.

Фактически переход к назначению губернаторов не означал, что у федеральных властей есть ясное видение новой жесткой региональной политики. За исключением ряда привлекательных регионов, где идет действительная борьба за ресурсы (таких, как Челябинская область), центр скорее стремился, чтобы губернаторы по возможности сами разбирались с ситуацией в своих регионах.

Меняется ли роль полпредов президента? Полномочные представители оказались в том же положении, что и ряд других властных структур, создававшихся прежде всего в символических целях. Сейчас идет угасание института полпредов, но неравномерное. На фоне сильных и перспективных Александра Хлопонина и Николая Винниченко есть явно слабые Владимир Устинов, Григорий Рапота и Анатолий Квашнин, для которых это назначение – очевидная ссылка. Вопрос в том, будут ли далее на посты полпредов назначать сильных людей, или это будет кадровый отстойник вроде Совета Федерации или Совета Безопасности.

Кто становился губернатором при Путине и Медведеве?

При Путине новые губернаторы, как правило, недружественно вели себя по отношению к команде предыдущего губернатора. Чаще всего это были директора крупных предприятий, депутаты Госдумы. Из 23 новых руководителей 12 имели прямое отношение к тем регионам, которые возглавили.

При Медведеве руководителями реже становятся представители региональной элиты. Возросло число случаев, когда новое назначение не носило заведомо конфликтного характера. В ряде регионов были назначены чистые преемники (Татарстан, Красноярский край, Чукотка). При Путине этот сценарий был применен лишь в Тюменской области.

А.Кузьмин:

В Хабаровском крае тоже преемник.

М.Виноградов:

В Хабаровске губернатором был Виктор Ишаев, который, уходя, забрал с собой и свою команду. А у Вячеслава Шпорта большие проблемы с популярностью даже в Комсомольске-на-Амуре, где он долгое время руководил предприятием. Так что он – не совсем преемник, хотя первоначально, может быть, так казалось.

Теперь перейдем к вопросу, является ли назначение губернаторов прологом к укрупнению регионов. Считаю, что этот проект остановлен. Укрупнили только те регионы, которые было укрупнить легко. Символом остановки проекта стало назначение новым губернатором НАО Игоря Федорова. Он работал вице-губернатором Архангельской области, но был в очень плохих отношениях с главой региона Ильей Михальчуком. Никакая совместная работа по укрупнению теперь там невозможна. Вопрос об укрупнении Тюмен-ской области был снят с повестки дня из-за колоссальных социальных рисков. Остановлен проект объединения Ульяновской и Самарской областей.

А.Музыкантский:

А почему среди неудачных не упомянут проект объединения Краснодарского края и Адыгеи?

М.Виноградов:

Верно, надо и его добавить.

М.Савин:

А почему не упомянут Коми-Пермяцкий округ, где сложилась непростая ситуация?

М.Виноградов:

Есть территории, которые удавалось укрупнять мягко. Например, в Агинском округе была сохранена прежняя структура власти, произошло номинальное укрупнение путем компромисса с местными элитами. Были территории, где, наоборот, все происходило подчеркнуто жестко. Например, сейчас специальная комиссия изучает, как были проигнорированы все обещания, данные бурятам при объединении Иркутской области и УОБАО. Недовольны укрупнением и в Корякии, где не получили обещанных квот на добычу рыбы.

По Перми же информации немного. Оттуда нет ни обилия негатива, ни полноценной информации вообще. То же самое и по Красноярску, где Таймырский округ всегда был достаточно умозрительным, а про Эвенкию никогда ничего не было известно.

А.Музыкантский:

А недавнее выступление Бориса Грызлова было его собственной инициативой?

М.Виноградов:

Мои попытки найти концы в данном случае не имели успехов. Нет никаких следов того, что это было тестированием на предмет возобновления процесса укрупнения.

Есть еще не до конца закрытые темы объединения Москвы и Московской области, Петербурга и Ленинградской области. Говорят, что до странного долго не решаемый вопрос с губернатором Подмосковья связан как раз с этим сюжетом.

Следующий вопрос. Сейчас каждую неделю жители различных регионов выходят на акции протеста. Означает ли это какое-то системное изменение настроений, или все происходящее – локальные, частные явления? Трудно сказать. Так, в Москве мы видим изме-нение отношения к столичным властям, но его невозможно достоверно измерить. У протестных акций нет единой истории успеха. После Пикалева не перекрывали трассы в других регионах. Участники протестов не осведомлены о том, что происходит в других регионах. Но некая волна существует, и я ее фиксирую.

Были акции, которые могут привести в этом году к замене губернатора в Калининградской области, которые скорее всего повлияют на выборы мэра Иркутска и побудят к компромиссу в ХМАО. Я не верю в смелость тамошних элит, но, может быть, имевшие место события все же побудят к сохранению представителей команды Александра Филипенко в окружной администрации.

Во Владивостоке протесты схлынули, но рейтинг Сергея Дарькина низкий, а потому рецидивы возможны. В Хабаровске последний митинг прошел в прошлую субботу. В Самаре ситуация осложняется сильным раздражением в адрес местного губернатора. Это относится и к Тольятти, где существует негатив в отношении менеджеров АвтоВАЗа, выходцем из среды которых является Владимир Артяков. В Архангельске регулярные митинги проходят с осени.

А.Музыкантский:

А Москва?

М.Виноградов:

В Москве выступления не носят статистически значимого характера. Акция коммунистов 23 февраля завершилась неудачей. В Москве и Санкт-Петербурге перспектив протестных акций, которые были бы сопоставимы с выступлениями в Калининграде и Самаре, я не вижу.

Где можно ожидать замены губернаторов в ближайшее время? Самая критическая ситуация сегодня в Челябинске, Оренбурге, Калининграде, возможно, в Карелии, Башкирии и Москве. Проблемными можно назвать Туву, Камчатку, Рязань, Самару, Тверь, Подмосковье.

В качестве резюме можно сказать, что стране остро не хватает кадрового резерва. Нет и четких критериев, по которым меняют глав регионов. Непопулярные Богомолов, Бердников, Дарькин остаются, а популярный Шаймиев ушел. В каждом случае решения индивидуальные, единого критерия нет. Интересно будет складываться ситуация в Челябинске, где у Сумина один из самых высоких рейтингов. Имеющиеся риски – пассивность назна-ченцев, их низкая популярность и отсутствие регионального патриотизма.

А.Кузьмин:

Начну с одного смешного кейса. Взаимоотношения между двумя тюменскими округами напоминают отношения между Питером и Москвой. Питер вечно комплексует и мнит себя столицей. Попытка засунуть туда москвича в губернаторы привела бы к новой февральской революции. Отношения между ХМАО и ЯНАО такие же. А здесь предпринята попытка назначить в Ханты-Мансийск человека с опытом работы вице-губернатором в Ямало-Ненецком округе. Они бы даже Тюмень проглотили, только не это. В Питер ведь можно назначить человека даже из Ярославля, но никак не из Москвы.

Реплика из зала:

А из Питера в Москву?

А.Кузьмин:

Так как раз можно. Москва ведь проходной двор, коренных москвичей практически не осталось. Сюда кого ни назначь, все проглотят.

Системность в назначениях действительно отсутствует. Если в Дагестане понятно, что власть возвращают когда-то успешному клану, то в областях все по-другому. В Смоленске на место провалившего выборы губернатора, сосланного в Совет Федерации, назначили главу местной "Единой России", также провалившего эти самые выборы. Он провалит и следующие, и вообще все, что можно. В Ярославле Анатолия Лисицына заменили на человека, ранее жестко укорененного в регионе, но драпанувшего оттуда после поражения от Лисицына в Уральский округ. Теперь он вернулся в родные места…

Где-то губернаторами становились хотя бы члены Совета Федерации или депутаты Государственной Думы от региона. В Хабаровске Ишаев считал, что посадил вместо себя местоблюстителя. А последний этого не понял и проявил ненужную самостоятельность. Теперь я посмотрю на него на местных выборах. Ишаев сам попросит, чтобы ему сменили губернатора.

Я склонен считать, что ситуация абсолютно не систематическая прежде всего из-за тандемократии. Когда идет перетягивание каната между двумя центрами принятия решений, то в общем случае выбирается та кандидатура, которая вызывает наименьший конфликт между двумя головами нашей птички.

Чем ближе к выборам, тем больше будет хаоса в назначениях. Значительное число "тяжеловесов" вскоре "вымрет". В том числе и в Нижегородской области, где население и элиты нежно любят Валерия Шанцева. Когда там выйдут на улицы, то дело будет пойдет не так мирно, как в Калининграде.

А.Музыкантский:

А что можно сказать про назначение Никиты Белых?

М.Виноградов:

Я думаю, что назначение Белых укладывалось в логику Медведева – попробовать сделать ставку на партии. Ставка не удалась. В Кирове нет провалов, но нет и успехов. Когда начинался кризис, поменяли пять губернаторов-единороссов, продлили полномочия Виноградова во Владимире и дали сигнал Максюте из Волгограда, что его не тронут до конца года. Вообще коммунистам дали понять, что их трогать не будут. Но ожидания, что все партии получат по губернатору, не оправдались. Впрочем, в будущем возможна такая инициатива, что выдвигать главу региона будет межпартийная коалиция в парламенте – если ЕР перестанет получать абсолютное большинство.

Е.Лазарев:

Хотел бы спросить мнения докладчика о конфликте региональных и муниципальных властей, который использовался как действенное средство контроля в 1990-е годы. Кроме того, я бы предложил рассмотреть взаимодействие федерального центра и регионов в терминах теории игр, посмотреть на назначения губернаторов как на сигналы. Возможно, что это не хаотичность, а определенная система сигналов, которую извне понять достаточно сложно.

Е.Сучков:

Здесь прозвучал интересный вопрос о взаимоотношениях исполнительной и муниципальной власти в регионах. Не секрет, что они действительно напряженные. Объясняется это не только личными факторами, но и характером межбюджетных отношений, когда большая часть налогов уходит из муниципальных образований в область, республику, Москву. Почти все столицы субъектов самодостаточны и могли бы неплохо жить за счет собираемых налогов.

Что касается применимости теории игр. А насколько она объясняет борьбу бульдогов под ковром? То, что происходит с губернаторским корпусом, не описывается никакой математической моделью. Скорее нужно рассматривать все это под углом борьбы финансово-промышленных групп за влияние в регионах.

Замечу вот еще что. Во времена моей молодости главы исполкомов не назначались без опыта обучения хотя бы в ВПШ. Я бы не стал сейчас отрицать, что там людям давали системные знания. Сегодня же губернаторами назначают железнодорожников, подводников… Вообще у нас как-то готовят людей к работе в исполнительной власти? Из-за этого мы и будем постоянно рисовать таблицы про сильных и слабых губернаторов.

А.Титков:

Высшее политическое руководство показало, что научилось расшивать самые узкие места в процессе назначения. Идея назначения по представлению полпредов привела к тому, что назначение губернаторов оказалось поставлено в зависимость от позиции региональных элит, от компромисса между местными группами. Теперь, когда все решают в Москве, такая проблема снята, можно назначать кого угодно. И в этом случае нет никакой проблемы с короткой скамейкой запасных.

Проблема согласования интересов Путина и Медведева, Суркова и Собянина могла бы стать интересной частью основного доклада. Кого можно считать путинским губернатором, а кого медведевским? Например, в Курганской области, которая никому вроде и не нужна, состоялась очень интересная проба сил между Сурковым и Собяниным.

Никто до сих пор не вспомнил что в связи с переходом к назначениям введена система формальной оценки работы губернаторов по нескольким десяткам параметров. Впрочем, система явно работает в нештатном режиме.

В 2007-2008 годах была заметна прямая зависимость между региональными назначениями и подготовкой к избранию нового президента. Сейчас как раз середина избирательного цикла, и может возникнуть та идея, что обещанной модернизации мешают старые зубры, которых надо поменять.

А.Кузьмин:

Утверждение губернаторов законодательными собраниями привело к тому, что главы регионов стали пытаться устанавливать более высокую степень контроля над ними. Раньше "Справедливой России" честно давали 20%. Теперь губернатор прекрасно понимает, что "Единая Россия" может расколоться, и стремится обеспечить себе 99,9%. Нельзя пускать на поляну чужаков. В результате возник неожиданный эффект. Демократизация института губернаторов привела к тому, что их контроль над законодательным собранием стал на порядок выше. И дальше элиты будут лишь наращивать контроль, чтобы защитить своих назначенцев.

А.Титков:

Но контроль может быть осуществлен и не одной партией. Можно договориться, что у всех на первых местах окажутся нужные люди, а взамен партии получат места в региональном парламенте.

Я.Паппэ:

Линия на отставки губернаторов была видна уже давно, но о ней до поры не говорили. Сейчас существует тенденция убрать сильных, укоренившихся, так сказать, устаревших глав регионов. Убрали Шаймиева, Лисицына, Ишаева, Филипенко, Неелова. Еще троих как минимум не убрали – Тулеева, Лужкова и Рахимова. Стремление убрать их тоже есть, но ограничивается перспективой возможных протестов.

Вброшу в порядке дискуссии еще одно соображение. События, начиная с осени 2008 года, показали, что в экономике от губернаторов ничего не зависит. Ситуация в регионах меняется не из-за действий властей, а из-за динамики мировых рынков. С этой точки зрения типология "сильный – слабый глава региона" неактуальна. И поэтому возникает определенная свобода эксперимента. Не потому, что все хорошо, а потому, что исправить все равно ничего нельзя.

В.Михалюк:

Из таблиц видно, что губернаторы, которые выбирались, ничуть не хуже тех, кто назначается. Экономическое положение не влияет на политическую оценку. Думаю, что это не так. Отрицательные действия влияют, а успешные признаются успешными.

Кадровая политика действительно размыта и многим непонятна. Нет четкой региональной политики. Так, была ведь концепция опережающего развития сильных регионов, но она провалилась.

А.Марьин-Островский:

Если есть доминирующий актор и есть инструмент, которым в данном случае является кадровая политика, то на стыке мы должны получить простейшую матрицу. Но здесь мы видим, что инструмент у нас нерабочий. Мне кажется, что доминирующий актор просто не знает, что делать, да и инструмент у него не очень хороший.

А.Трубецкой:

Знаете, был старый анекдот о том, что такое философия. Философия – когда много умных людей в темной комнате ищут черную кошку. А марксистско-ленинская философия – когда все ищут черную кошку, зная, что ее в комнате нет.

Анализ показывает, что все решается теми группами, которые находятся вокруг людей, принимающих решения. Мотивации и интересы у них разные, но складывается впечатление, что мы в своем анализе забываем спросить, зачем вообще нужны губернаторы людям, принимающим решения – функционально. Вот если бы мы его задавали, то и логика назначений, скорее всего, стала бы яснее. Так что если мы хотим эффекта от семинара, то стоило бы внимательнее заниматься теми вопросами, о которых коллеги тут говорили лишь вскользь.

А.Музыкантский:

Состояние неопределенности вызвано прежде всего ситуацией тандема. Ведь Россия устроена по-другому. Власть сакральна, первое лицо наделено функциями верховного арбитра. Разделения этой функции в российской культуре нет. А ведь у нас если первое лицо наделено функциями арбитра, то и в регионе должен быть руководитель с такими же функциями.

Что касается дискуссии о выборности губернаторов. В российской культуре нет практики подобных дискуссий. Лужков недавно в передаче Познера опять сказал, что выбирать было бы лучше. Дискуссия продолжалась один день. Президент заявил, что способ один, несогласные могут писать заявление об отставке.

Здесь говорили о социальной напряженности, но этот вопрос в России тоже своеобразный. Социологи изучают готовность принять участие в акциях протеста. Но измерять надо напряженность социального поля, которое может в одночасье изменить настроение индивидуума. Именно напряженность социального поля в последнее время усиливается.

В.Михалюк:

Непонятно, кому cейчас отдается предпочтение при назначении – менеджерам или политикам? Раньше однозначно вопрос решался в пользу менеджеров. А на кого больше опирается Медведев?

М.Виноградов:

Здесь говорилось о критериях оценки губернаторов. Ясно же, что они были нужны для того, чтобы в случае нужды взять один критерий и за него и уволить.

Насчет конфликта муниципалитетов и областных органов. Муниципальная реформа оставила такие руины, что по ее итогам в принципе трудно говорить о муниципалах как о серьезных акторах. Они фактически обречены.

Что касается роста значимости парламентов, то об этом также нельзя говорить. Не было ни одного прецедента хотя бы легкого оппонирования предложенным кандидатам.

Насчет приближения федерального выборного цикла. Можно ли ожидать, что начнется замена слабых губернаторов, чтобы таким образом подготовиться к федеральным выборам? Скорее нет.

Добавлю от себя к реплике коллеги Сучкова о профессиональных навыках тех, кого назначают. Проблема даже не в профессионализме, а в чем-то другом. Вот в Смоленске оппозиционный кандидат победил на выборах мэра претендента от "Единой России", причем победил запуская в эфир двухминутные агитационные ролики, чего в принципе не бывает. Через три месяца в поезде "Москва-Берлин" его ограбили кавказцы, с которыми он сел пить и играть в карты. Это вообще на что похоже?

А.Трубецкой:

Ну, его оппонента в принципе нельзя было избрать, потому что все знали, что это кандидат от мафии.

М.Виноградов:

Согласен. Но этот-то на что оказался похож?

О теме тандема, или диархии, я не говорил, потому что на самом деле все очень эксклюзивно. Да, где-то возникает дискуссия между Собяниным и Сурковым, а где-то, как в Коми, между Мордашовым и Вексельбергом. Не все сводится к теме диархии. Кадровые назначения и при Путине были противоречивы, и сейчас ситуация качественно не поменялась.

И последний вопрос – что все это значит? Да почти ничего. Регионы не являются площадкой для подачи политических сигналов. В России тема регионов вообще мало кого волнует. Например, всю экономическую статистику по регионам сводит и анализирует вовсе не Росстат, а ровно один человек – Наталья Зубаревич, которой это просто интересно.

Связано это с традицией имперского отношения к регионам. Людям в центре регионы не интересны. Мало кто назовет столицу Якутии. В Ингушетии перед выборами долго формировали сбалансированные списки, чтобы там были все нужные фамилии. А потом передали их в ФСБ, и там вычеркнули всех имамов, всех, у кого когда-либо были проблемы с законом. И вся тонко построенная логика обрушилась.

А регионы при этом никто не отменял. И люди вынуждены жить при такой кадровой политике.