Современный муниципалитет: "фабрика услуг" или платформа для гражданского общества?
Тюмень, 19 марта 2013
Тюменская областная научная библиотека им. Д.И.Менделеева, филиал Президентской библиотеки им. Б.Н.Ельцина
Лектор - президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, главный консультант консалтинговой компании «Ost-EuroGmbH», заведующий кафедрой муниципального управления Пермского института муниципального управления доктор Эмиль Маркварт.
Губернатор Тюменской области В.В.Якушев
Уважаемые коллеги! Сегодня мы открываем новый цикл «Губернаторских чтений». Он новый не только потому, что это первые Чтения 2013 года. Он новый и по своему замыслу.
«Губернаторские чтения» уже имеют свою историю. 11 публичных лекций, прочитанных известными экспертами, закрыли практически весь тематический спектр основных социальных, экономических и политических проблем – от стратегий модернизации до культуры как ключевого фактора развития, от гражданской активности до перспектив нефтегазового комплекса.
Ни переносить фокус внимания на более узкие проблемы, ни идти «по второму кругу» не кажется мне целесообразным. Поэтому я намерен организовать встречи этого года вокруг одной генеральной, сквозной темы. Это будет тема управления регионом – как многосоставным и в то же время целостным сообществом, социальным организмом.
Такой выбор понятен – естественно, меня как губернатора вопросы управления занимают прежде всего. Но он мотивирован и еще одним соображением. Мне кажется, разговор, который будет начат сегодня, поможет преодолеть одно очень вредное представление, в плену которого мы слишком часто оказываемся. Я имею в виду принимаемое как бы по умолчанию, по инерции ума разделение сообщества на «управляющих» и «управляемых», на тех, кто принимает решения, и тех, кто должен оставаться их пассивным исполнителем. Такое разделение способно обернуться противопоставлением, а это уже не просто вредно, но и опасно для всех нас.
Подлинное управление – это совместный, солидарный, я бы сказал, «союзный» процесс, в котором полноценно участвуют разнообразные общественные силы и субъекты. Дирижер управляет оркестром, хотя сам он не издает ни единого звука; и плох тот дирижер, который заставит оркестр замолчать и попытается исполнить все партии самостоятельно, – что довольно часто встречается на разных уровнях. С другой стороны, оркестр без дирижера неизбежно ударится в разброд и шатание – об этом тоже важно помнить. Создание в Тюменской области эффективных механизмов и инструментов поддержания социальной гармонии – вот главная задача, стоящая перед всеми нами. Управлять – не значит «править». Управлять – значит уметь всем вместе управляться с общими делами.
О том, как это сделать, мы и будем говорить на «Губернаторских чтениях». И вполне естественно, что разговор этот начнется с темы местного самоуправления – потому что именно здесь, на уровне, как иногда говорят, «корней травы», начинается социальная гармония, и если гармонии не будет здесь, то не будет ее и выше. Сегодняшний лектор – уникальный специалист в этой области, соединяющий глубокое знание европейских подходов к организации местного самоуправления с не менее глубокой погруженностью в российские реалии. Доктор Эмиль Маркварт – президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, главный консультант консалтинговой компании «Ost-EuroGmbH», заведующий кафедрой муниципального управления Пермского института муниципального управления. Уверен, что его взгляд на проблематику местного самоуправления подскажет нам не только теоретические, но и вполне практические ориентиры.
А теперь, как всегда, передаю слово бессменному модератору «Губернаторских чтений» Святославу Игоревичу Каспэ.
Председатель Редакционного совета журнала «Полития», профессор Высшей школы экономики, доктор политических наук С.И.Каспэ
В наших политических и экспертных дискуссиях есть несколько тем, которые кажутся проклятыми. Мы ходим вокруг них уже лет 25, необходимость их разрешения ясна всем, усилия к их разрешению предпринимаются колоссальные – а все равно сохраняется ощущение, что ничего (или почти ничего) не выходит. То есть сама наша внутренняя неудовлетворенность лучше всего подтверждает, что тут происходит какой-то хронический сбой. Таких вопросов немало; но на их фоне особенно выделяются два: вопрос о гражданском обществе и вопрос о местном самоуправлении.
Когда вопрос слишком долго не находит вразумительного ответа, очень вероятно, что он неправильно задан. И вот я предполагаю, что наши мучения и с гражданским обществом, и с местным самоуправлением (развиваем, развиваем, а и то и другое получается какое-то убогонькое) связаны с тем, что мы обычно ставим эти вопросы по отдельности, если и признавая их глубинную, содержательную связь, то только в теории, не делая отсюда практических выводов.
Их связь многомерна, и я сейчас не имею возможности говорить о ней. Обращу внимание только на один аспект, о котором, собственно, уже упомянул Владимир Владимирович, – на ложность разделения политического сообщества на «управляющих» и «управляемых». Авторитарность власти – историческое горе нашей страны, и мы много знаем о ее опасностях. Но гораздо реже и гораздо хуже мы думаем о другой стороне той же медали, того же самого горя – о пассивности и инертности тех, кто не видит себя в другой роли, кроме как в роли безгласных «управляемых». Как говорят американцы, важен не только push, но и pull; чтобы сдвинуть с места воз общественных дел, нужно не только толкать, но и тянуть. А у нас слишком часто бывает так, что власть выбивается из сил, пытаясь хоть как-то расшевелить общество (между прочим, сколько-нибудь разумная власть обычно прекрасно понимает, что пассивное общество – не надежная опора, а вовсе даже наоборот; нельзя строить на болоте), а общество встречает ее угрюмым молчанием. Это угрюмое молчание – не последняя причина слабости и нашего гражданского общества, и местного самоуправления, отсутствия того, что Солженицын еще в 1990 г. точно назвал «демократией малых пространств».
Что можно сделать в этой ситуации? Быстро в любом случае не получится. Тут проблема культуры, а не проблема более или менее совершенных институтов. Проблемы культуры всегда требуют большего, иногда – исторического времени. Но можно хотя бы не допускать ошибок и исправлять уже сделанные. Поэтому мне кажется удивительно точной формулировка, предложенная д-ром Марквартом: «Муниципалитет – “фабрика услуг” или платформа для гражданского общества?». Первое видение консервирует модель пассивного патернализма, и очень опасно, что термин «оказание услуг населению» вошел у нас в такой широкий обиход. Население в этой картине мира – эдакий паралитик, за которым ухаживают, кормят, поят, обтирают… А его функции сводятся к тому, чтобы выражать недовольство качеством предоставляемых услуг – причем, скорее всего, именно недовольство, потому что доволен человек вообще бывает крайне редко, а положение полной безответственности его прямо подталкивает как раз к недовольству и брюзжанию. Второе видение – «платформа для гражданского общества» – указывает нам на возможность совершенно иной модели, и это как раз тот случай, когда институциональные решения способны потянуть за собой и перемены в культурных образцах и стереотипах. О том, как это можно сделать, и расскажет доктор Маркварт.
Эмиль Маркварт
Хочу высказать некоторые соображения о месте, роли и значении института местного самоуправления в современном обществе – и о том, как они могут выглядеть в будущем. В первом блоке выступления я попытаюсь показать возможности использования международного опыта, в частности опыта Германии. Именно здесь начали складываться интересующие нас процессы: Германия стояла у истоков разработки Европейской хартии местного самоуправления. Второй блок вопросов касается заглавной проблемы: чем является современный муниципалитет, «фабрикой услуг» или платформой для современного гражданского общества?
Три месяца назад Европейский клуб экспертов местного самоуправления принял решение разработать в инициативном порядке концепцию местного самоуправления в Российской Федерации. Удивительно, но спустя некоторое время похожие идеи стали звучать на заседаниях советов по местному самоуправлению при Президенте РФ, при председателе Государственной Думы, при Совете Федерации. Общий вывод, по моему мнению, одновременно прост и печален: видение перспектив местного самоуправления как системы полностью отсутствует.
Последний раз проблема обсуждалась конструктивно, то есть с привлечением экспертов и на высоком уровне, около десяти лет назад (в 2002 – начале 2003 г.), когда шла дискуссия о разграничении полномочий между государственной властью и местным самоуправлением. Обсуждались различные подходы к выстраиванию местного самоуправления и определению его роли в современном российском государстве. На данный момент приходится констатировать, что и культура обсуждения, и внятная политика в этой области отсутствуют.
Возможно, само муниципальное сообщество должно выработать эту политику? Но ни Общероссийский конгресс муниципальных образований, ни Всероссийский совет местного самоуправления всерьез за такую задачу не принимались! Отсутствие интереса со стороны федеральных властей и отсутствие желания среди местных объединений побудило наших экспертов заняться разработкой вопроса.
Экспертное сообщество попыталось теоретически смоделировать будущее этого института в общественном пространстве. Естественно, наши усилия предпринимаются в надежде на дальнейшее вовлечение в дискуссию самих агентов событий. Интерес федеральных властей должен возникнуть хотя бы в силу того, что Россия не смогла за 10 лет реализовать концепцию реформы, заложенную в 131-м Федеральном законе от 2003 г. – который, кстати, менялся с тех пор 56 раз и вполне может претендовать на включение в Книгу рекордов Гиннесса как самый неустойчивый закон в мире!
К сожалению, большинство дискуссий сосредотачивается на том, что каждая из сторон защищает какую-то одну из трех ипостасей местного самоуправления: или как форму самоорганизации жителей, или как форму публичной власти, или как форму конкретной деятельности по удовлетворению потребностей населения. Я не склонен связывать их союзом «или», я подразумеваю их триединство, комплексный подход, который раскрывает суть местного самоуправления.
В Российской Федерации местному самоуправлению посвящен раздел Конституции, не случайно сформулированный именно в 1993 г. Для сравнения: с точки зрения законодательства о местном управлении, Германия страна бедная; местному самоуправлению в нашей Конституции посвящено всего полстатьи: «Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках установленной законами компетенции и в соответствии с законами также обладают правом самоуправления. Обеспечение самоуправления включает обеспечение основ для финансовой самостоятельности; к этим основам относятся налоговые поступления, соответствующие экономическому развитию общин, обладающих правом установления ставки налога» (Основной закон, ст. 28, п. 2).
В отличие от Российской Федерации, где местное самоуправление находится в совместном ведении и Федерации, и ее субъектов, в Германии оно находится исключительно в ведении последних, принимающих собственные законодательные акты, «положения»: о поселениях (общинах), о районах, о муниципальных выборах, о местных референдумах и т.д. Законодательства земель Германии похожи, но в каждом есть своя «изюминка», наличие которой отражает принципиальное отличие местного самоуправления от государственного управления. Гарантия существования общин и их объединений является гарантией конституционного уровня; в ряде федеральных законов зафиксирована неприкосновенность общины. Государство не вправе законодательно уничтожить общину, и в этом коренное различие с российской практикой.
Конституционный суд Германии определил общину не как управленческую единицу, а как «объединение жителей, проживающих на территории». Кроме того, Германия, как и Россия, делегирует государственные полномочия вместе с деньгами, которые выделяет на решение государственных задач (не только на уровень районов, но и на уровень самих поселений, в зависимости от того, кто лучше сможет выполнить полномочие).
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть 14-я, 15-я и 16-я статьи, определяющие перечень вопросов местного значения: компетенции местного самоуправления фактически сформулированы как закрытый список. Возможность расширить его возникает лишь в случае, когда богатый муниципалитет, где доходы превышают расходы, принимает на себя дополнительную компетенцию, еще не распределенную между государством и другими муниципальными образованиями. В Германии же существует принцип универсальной компетенции, характерный для большинства европейских стран: местное самоуправление отвечает за решение любых вопросов местного значения (не отнесенных к компетенции государства, но важных для решения совместными усилиями).
Отсюда масса смешных и не очень недоразумений. Например, в 14-й статье ФЗ-131 нет общественных бань, хотя потребность в них вполне может возникнуть – мыться-то надо. Приведу пример. В городе Сосновый Бор Ленинградской области еще с 1960-х годов 98% жилого фонда благоустроены и оснащены водой и канализацией. А вот в городе Тихвин той же области ситуация совершенно иная – степень благоустройства там не превышает 60%, то есть 40% жителей нуждаются в организации общественных бань. Решать такой вопрос на федеральном уровне несерьезно, но и местному самоуправлению не дано право определять, нужны ему бани или нет! В результате, решая вопрос, который не прописан в законе, мы занимаемся нецелевым расходованием бюджетных средств со всеми вытекающими отсюда прокурорскими последствиями. Вот различие между перечневым и универсальным подходом к определению компетенций.
Население Германии составляет 82 млн. человек, России – 142 млн. В Германии около 12 тыс. муниципальных образований, в России – около 23 тыс. Соотношение примерно 1:1, однако плотность населения России меньше на порядок. По 13 германским землям можно заметить сильный разброс в дробности территориальной организации, которая зависит именно от плотности населения: субъект сам определяет, какая организация местного самоуправления лучше соответствует территории. Проводится экспертная оценка по нескольким показателям, среди которых сначала идут традиции и история, затем демографические факторы и транспортная инфраструктура. Экономический потенциал территории никогда не является определяющим, поскольку это производный фактор, – что снова в корне разнится с Россией, где постоянно звучат требования «организовывать местное самоуправление только на экономически состоятельных территориях». Местное самоуправление создают люди, поэтому оно не должно рассматриваться как роскошь для богатых. Модель «швейцарского сыра», где остаются «дыры», лишенные местного самоуправления вообще, не характерна для Европы и будет противоречить Конституции.
В Германии земли исторически решали проблему территориальной организации по-разному. Северный Рейн-Вестфалия, огромная земля (около 18 млн. человек), где живу в том числе и я, практикует рестриктивную модель: в регионе всего 396 муниципальных образований (так исторически сложилось из-за высокой плотности населения), и чтобы претендовать на местное самоуправление, поселению надо иметь не менее 8 тыс. жителей (но наименьшее реально насчитывает 12 тыс. человек). Есть и обратные ситуации. В Рейнланд-Пфальце, например, исторически сложилось, что на одном склоне холма, где растет свой сорт винограда, один муниципалитет, а на другом, с другим сортом, – другой. И государству никак не мешает, что численность его населения – всего 50 человек. Государству вообще это безразлично.
В западных землях такой принцип территориальной организации действует уже около 40 лет, после последней административной реформы, когда в ряде земель произошло укрупнение. Для муниципальных образований с небольшой численностью есть различные механизмы эффективного управления. Во-первых, межмуниципальная хозяйственная кооперация. Если рассчитали, что твердые бытовые отходы удобнее вывозить четырем округам в кооперации, то так и будет; при необходимости создать другую, более крупную кооперацию, например, для школьного образования, возможностью не преминут воспользоваться. Во-вторых, «совместная администрация», не имеющая ничего общего с аналогичным понятием, существующим в российском контексте. Она работает как механизм оптимизации управления, связанный прежде всего с недостатком высококвалифицированных кадров, а не с отсутствием финансов. Поэтому нет прецедентов, когда в состав кооперации входит земельная столица или когда администрация обслуживает два конкурирующих между собой типа муниципальных образований.
Правовое регулирование, происходящее на уровне федеральных земель, часто провоцирует создание схожих моделей управления, поскольку где-то какой-то опыт может зарекомендовать себя как оптимальный. Организационная основа, система органов местного управления исторически едины. Но после Второй мировой войны страна была разделена на четыре зоны оккупации: в северных территориях использовалась британская модель, в западных – французская, в южных – американская. За последующие 50 лет все земли перешли к общей, наиболее устойчивой и приемлемой модели (южногерманской), когда глава муниципального образования выбирается населением на прямых выборах и возглавляет исполнительную, а в некоторых случаях и представительную власть.
Не только в Германии, но и во всей Европе местное управление является кузницей кадров для государственного. Политики национального масштаба – это в прошлом либо главы районов, либо бургомистры, либо как минимум просто участники местного самоуправления, и это значит, что они знают и уважают сам институт. Указывать что-либо местному самоуправлению среди политиков считается дурным тоном. Исключение составляет система надзора, которая, по моему мнению, гораздо эффективнее системы прокурорского надзора, действующей в России. Прокурорский надзор вступает в дело postfactum, когда ошибка уже совершена. Гораздо эффективнее государственный надзор – превентивный и консультативный.
Я сам активно участвую в местном самоуправлении и как житель, и как производитель услуг, и это дает мне повод перейти ко второй части выступления. Так что же такое местное самоуправление: «фабрика услуг» или платформа для гражданского общества? Противопоставление не исключает ни одной из ролей, оно лишь показывает, на чем сделан упор. Я делаю акцент на втором, поскольку актуальность проблематики гражданского общества в будущем станет расти.
Беда многих федеральных чиновников в том, что они рассматривают местное самоуправление как нечто служащее государственным интересам, поэтому государство создает жесткий каркас, все больше напоминающий испанский сапог. Между тем в центре внимания должна находиться позиция жителя, ключевая при ответе на целый ряд насущных вопросов. Есть две большие группы качеств, характеризующих жителя: с одной стороны, он потребитель муниципальных услуг (поселения производят коммунальные услуги, районы совместно с государством – социальные); с другой – контролер, оценивающий оказываемые ему услуги и выражающий степень своей удовлетворенности. В отношении решений, которые издает местное самоуправление, жители – сторона, принимающая нечто к сведению, к исполнению. Яркий пример последнего – установление тарифов, которое в России почему-то отдано государству. В свое время я высказывался категорически против, поскольку услуга таким образом становилась независимой от того, кому была предназначена. Главы районов, наоборот, стремятся сбросить с себя обязанности: возможность негативной реакции в политическом смысле довольно тяжелая ноша, которую проще свалить на государство. Подобное тактическое мышление неверно на стратегическом уровне: тот, кому оказывают услугу, должен иметь возможность ее регулировать. Моя специализация – предоставление муниципальных услуг, и я могу сказать точно, что чем больше субъектов регулирования, тем выше качество.
Жители – часть организации местного самоуправления, и мне понравилась прозвучавшая в выступлении губернатора мысль, что в местном самоуправлении нет «управляемых» и «управляющих»: действительно, граждане должны совместно решать общие дела, они «соучастники».
К сожалению, в современной России мало задумываются о том, что житель должен выступать соисполнителем муниципальных услуг. В Германии имеется масса примеров, когда население участвует в предоставлении услуг даже самостоятельно: во всех городах до 100 тыс. человек никогда не существовало профессиональных пожарных бригад, вместо них функционируют добровольные, а муниципалитет только закупает оборудование. Система работает уже несколько столетий и в современных условиях вполне жизнеспособна.
Средняя продолжительность жизни увеличивается, население стареет: в десятках муниципалитетов граждане создают системы взаимного оказания социальных услуг, компенсирующие недостаточные объемы, предоставляемые социальными службами. Пять человек со свободным временем, грубо говоря, начинают ухаживать за десятью пожилыми: покупают продукты, убирают в доме. Потраченное время фиксируется и записывается на счет: потом следующее поколение ухаживает за тем, кто набрал соответствующие часы. Несмотря на то что Германия довольно богатая страна, возможности для оказания муниципальных услуг ограниченны: социальные услуги, в отличие от коммунальных, весьма дорогостоящи, поскольку сам потребитель оплачивает их лишь в редких случаях.
Оценка перспектив муниципального управления требует ответа на вопрос, как сами жители видят эти перспективы: какие услуги они считают необходимыми, готовы ли участвовать в их оказании? Как человек, постоянно консультирующий органы самоуправления, заявляю: чем меньше муниципалитет, тем проще вовлечь жителей в решение вопросов местного значения. Особый интерес здесь представляет взгляд молодежи: должны быть довольны не только «бабушки». Надо уметь отслеживать существующие тенденции: происходит огромный отток молодежи из небольших муниципальных образований в более крупные центры, и чтобы ему противостоять, местное самоуправление должно знать, что нужно молодежи, и реагировать на ее запросы. Сохранить приемлемую структуру расселения – крайне актуальная проблема, ведь малые муниципальные образования России практически вымирают, оказываясь безлюдными. И каким в таком случае окажется будущее самих органов местного самоуправления?
Промежуточные выводы таковы. Предоставление качественных муниципальных услуг, безусловно, необходимое, но не достаточное условие развития. Разница между муниципальными образованиями в предоставляемых услугах постепенно нивелируется, и это правильно: формируется конкретный их набор и стандарты. Выиграть за счет более широкого спектра уже не удастся. Человеческий капитал составляют высококвалифицированные, креативные люди – основа современной экономики, за которых и будут бороться: им нужен не только комфорт, но и возможность удовлетворять другие потребности, о которых мы сегодня мало говорим (например, потребность в самореализации).
Возникает вопрос регламентации услуг, и, как мне кажется, сейчас российское государство этим слишком увлеклось. Зачастую чрезмерная регламентация контрпродуктивна: регуляция с федерального уровня основана на известной идее «средней температуры по больнице». Нельзя в одном масштабе сравнивать Тюмень и мелкое поселение, хотя минимальные требования все равно необходимы. К тому же не следует загонять человека в регламенты и предписывать ему определенное потребление услуг, иначе использование ресурсов становится непродуктивным.
Европейские власти заинтересованы в активном гражданском обществе – даже чисто экономически, поскольку финансовый потенциал участия граждан в самоуправлении огромен. В Германии он составляет порядка 75 млрд. евро – это деньги, которые государству тратить не надо, которые будут тратить сами люди.
Привлекательность территорий для жителей в немалой степени зависит и от возможностей самореализации: учитывая их, человек принимает решение, оставаться ли ему где-то или нет, пытаться ли как-то улучшать то место, в котором он живет, или нет. Эти возможности определяются прежде всего потенциалом участия в политической жизни и в решении общих вопросов.
Постепенно надо вырабатывать новые подходы, направленные на развитие диалога между властью и жителями: в принятии решений, в управлении совместными делами, в оказании услуг. Если представлять себе жителей пассивными, они себя так и будут вести. Иждивенческая модель поведения, о которой говорил С.И.Каспэ, порождена не советским наследием. Именно современное государство на сегодняшний день делает все, чтобы жители не были активными, пытаясь показать, что может хорошо решать все за них. При этом граждане находятся в выжидающей позиции, часто критической.
Недовольство не означает, что его носители должны подвергаться силовому давлению: так общаться с активной частью населения контрпродуктивно! Не следует отвращать критикующих людей от взаимодействия с властью, поскольку они тогда не будут рассматривать ее как свою. Власть не должна вмешиваться в развитие структур гражданского общества, так как специфика мотивации граждан не терпит внешнего принуждения. Кроме того, нужна позитивная оценка гражданской роли и со стороны общества, и со стороны власти. Атмосфера совместного доверия возникает на почве сотрудничества.
В 2001 г. на конференции в Лейпциге Немецкий союз городов, старейшая организация Европы, принял резолюцию, посвященную «городу будущего». В ней содержались следующие слова: «Если мы хотим как минимум сохранить уровень демократии и участия жителей в решении общих дел и в управлении, мы не должны рассматривать жителя только как потребителя, а себя – как “фабрику производства услуг”».
С.И.Каспэ: Пользуясь тем, что до перерыва осталось несколько минут, коснусь еще одного сюжета, который обдумывал во время доклада доктора Маркварта. Мы обсуждаем процессы управления и самоуправления; а ведь это по сути своей процессы коммуникативные. И возможно, что одной из причин наших затруднений являются чудовищные коммуникативные сбои – коммуникация между властью, органами местного самоуправления и гражданами часто происходит на каком-то инопланетном, нечеловеческом языке. Причем, что самое странное, чем ниже коммуницирующий с гражданами уровень, тем хуже. Вынимаю из почтового ящика отчет управляющей кампании, долго читаю, мотаю головой… невозможно понять, что в нем написано. Или вот, например, в моем подъезде вывешена информация о каком-то там перерасчете стоимости отопления. Я ее каждый день, ожидая лифта, перечитываю. Я как бы доктор наук, книжки пишу и думал, что знаю русский язык, – нет, не знаю. Или это не русский язык.
Однажды на двери того же подъезда я увидел потрясающее объявление, которое тут же сорвал и многим коллегам показывал – как пример коммуникации власти и народа. Потом, правда, коллега доктора Маркварта, один из крупнейших наших специалистов по местному самоуправлению Е.С.Шомина у меня его отобрала и стала демонстрировать уже на своих лекциях…. Выглядело оно так:
«Уважаемые жильцы! С 9.00 такого-то числа в связи с проведением ППР у вас будет отключено ГВС.
Администрация».
(Смех в зале)
И народ ответил! Ниже на той же бумажке народ приписал: «ПНХ, ДЛБ!»
(Смех в зале)
Я не понимаю, почему так происходит, почему вроде бы обычные, нормальные люди, попав в эту систему, начинают изъясняться на этом нечеловеческом языке. Но уверен, что плачевное состояние местного самоуправления связано в том числе и с этим загадочным феноменом.
Президент Тюменского государственного университета, зав. кафедрой конституционного и муниципального права, доктор юридических наук Г.Н.Чеботарев
В ст. 130 Конституции, принятой почти 20 лет назад, говорится, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» и «осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы».
Это скорее образ желаемого будущего, идеал, а не отражение реалий. Самостоятельность местного самоуправления минимизирована такими правовыми новациями, как внедрение в 40 субъектах Российской Федерации организационной модели сити-менеджеров, как право инициирования высшим должностным лицом субъекта РФ отставки мэра за неисполнение полномочий. И в первом, и во втором случае допускаемое федеральным законом вмешательство органов государственной власти не соответствует положениям ст. 12 Конституции, устанавливающим, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Об ограниченных возможностях осуществления полномочий при решении вопросов местного значения свидетельствует и финансово-экономическая зависимость. По данным Минфина, основную долю доходной части бюджета большинства муниципальных образований составляют межбюджетные трансферты. Ясно, что налоговые доходы местных бюджетов не позволяют в полном объеме выполнять возложенные полномочия. Так, в бюджете Тюмени на 2013 г. доля межбюджетных трансфертов, получаемых из вышестоящего бюджета, превосходит 50%.
О финансово-организационной зависимости от органов государственной власти говорит и значительный объем выполняемых органами местного самоуправления государственных полномочий. Законом Тюменской области, например, органы местного самоуправления различных муниципальных образований наделены в общей сложности 37 государственными полномочиями.
Положения Конституции неосуществимы на практике. Текущее состояние ученые характеризует как кризисное. Во многом оно объясняется внутренними противоречиями модели: с одной стороны, население обладает естественным и неотчуждаемым правом на местное самоуправление и в некоторых случаях реализует его самостоятельно, с другой стороны, налицо фактическое встраивание органов местного самоуправления в вертикаль государственной исполнительной власти. Дуализм не может продолжаться долго: уровень местного самоуправления должен быть включен в систему публичной власти. Можно предположить, что рано или поздно придется изменить нормы ст. 12 Конституции РФ, оговорив, что местное самоуправление осуществляется населением либо непосредственно, либо через формируемые им местные органы государственной власти и самоуправления.
Как справедливо заметил губернатор Тюменской области В.В.Якушев, надо кардинально пересмотреть модель отношений между муниципальным управлением и региональным уровнем власти. Задачей местного самоуправления должно стать совершенствование «институтов развития»: муниципалитета, улицы, двора, ТСЖ, семьи, отдельного гражданина, чтобы те стали полноправными «акционерами» развития среды обитания, выступали не покорными просителями, а участниками реализации инициативных проектов. Например, в июне 2012 г. по решению Тюменской городской думы был проведен опрос жителей по поводу проекта благоустройства площади 400-летия Тюмени, предусматривающего снос здания бывшего кинотеатра «Юбилейный». Подавляющее большинство опрошенных высказалось за проект, который только после такого согласования начал реализовываться.
Помимо регламентации участия граждан в законотворческом процессе, важно регламентировать и порядок общественного обсуждения проектов муниципальных правовых актов. В ряде субъектов РФ законодательные органы власти, откликаясь на запросы общества, приняли законы о гражданской (народной) законодательной инициативе. Их примеру могли бы последовать и представительные органы местного самоуправления.
Практика участия граждан в управлении делами государства, региона, муниципалитета свидетельствует об отсутствии каких-либо принципиальных различий в формах участия граждан в государственном управлении и местном самоуправлении. В муниципальных образованиях можно эффективнее организовать общественное территориальное самоуправление – на уровне дома, улицы, квартала, микрорайона – и хотя бы попытаться приблизиться к конституционному идеалу.
С.И.Каспэ: Выступление Г.Н.Чеботарева оказалось очень важным, поскольку поставило предельно острый вопрос, на который можно отвечать либо «да», либо «нет», но игнорировать его нельзя. Есть такая аксиома конституционной политики: конституцию надо менять не тогда, когда ее можно изменить, а тогда, когда ее нельзя не менять. И не в этой ли мы ситуации? В том, что касается местного самоуправления, уже продолжительное время – собственно, все время существования нынешней Конституции – сохраняется непреодолимый зазор между конституционной нормой и реальной жизнью. И надо понимать, что само его наличие и тем более примирение с ним дискредитируют Конституцию, институт права как таковой. Если мы в этом отношении согласны жить не по закону, значит, и во всех других отношениях нормой закона можно пренебречь. А это уже политически опасно.
Проректор Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права, доктор социологических наук Н.А.Костко
Усложнение общественных процессов в городах требует разработки новых подходов к управлению ими. К управлению не отдельной сферой или сегментом социальности, а целой социальной системой, которой является город.
Обеспечение развития города предполагает актуализацию социальных аспектов его функционирования через систему управления. Сегодня мы имеем стандартно унифицированную систему управления (согласно ФЗ-131) с типологизированным набором функций для поддержания определенного уровня и качества жизни, в современных условиях недостаточных.
Создание условий для поступательного качественного развития человеческого капитала декларировано в законодательствах большинства европейских городов, примером в России является Санкт-Петербург. Правильность ориентации подтверждается тем, что экономическая отдача от человеческого капитала превышает отдачу от капитала физического.
Результативность человеческого капитала может проявиться через взаимоотношения, в которых индивид взаимодействует с муниципалитетом, органами местного самоуправления на принципах равного партнерства. Чтобы активизировать деятельность горожан, нужно воздействовать на их сообщества, и здесь важно включение горожан в процесс, в котором групповые и индивидуальные интересы превращаются в общественные.
Наш подход предполагает оценку степени участия горожан в достижении общих целей. Попытаемся связать теорию и практику, введя в оборот понятие «степень идентичности». Построение общности осуществляется через идентификацию себя как горожанина и является объединительной характеристикой, совместным продуктом жизнедеятельности города и горожан.
Многие ученые указывают на опасность размывания социальных характеристик общества и, как следствие, потери им ресурса развития, то есть общественной природы, замены ее кибернетической. Такие процессы чреваты разобщенностью, отчуждением от социального капитала. В условиях неопределенности, вакуума ценностных оснований и ориентиров развития общества горожанин, поставленный в ситуацию выбора, не всегда может принять адекватное решение.
Актуальность подхода обусловлена тем, что активность населения возрастает во всех сферах, но вектор ее не всегда совпадает с направлениями развития общества. Активность – ключевой индикатор эффективности ориентированного на человека муниципального управления. Комплексный анализ активности во всем многообразии ее форм на практике отсутствует. Активность населения должна не отторгаться, а отслеживаться – в целях корректировки управленческих действий, согласования их с населением.
Муниципальное управление, используя методы социального прогнозно-нормативного проектирования, должно понимать, что главное его средство – это «насилие культурой», которое человек осуществляет над собой не только по собственной инициативе, но и воспринимая предложенное ему городским обществом и системой управления.
Доцент кафедры маркетинга и муниципального управления Тюменского государственного нефтегазового университета, кандидат социологических наук А.А.Попкова
Трансформационные процессы, происходящие последние 10 лет в системе местного самоуправления, сформировали вектор развития, направленный на повышение качества решения вопросов местного значения. Этому способствовала и нормативно-правовая база, и изменения в территориальной организации. Таким образом, особенно актуальным стал вопрос о ресурсном обеспечении местного самоуправления, и население выступает одним из ресурсов, мобилизация которого будет способствовать отмеченным тенденциям развития.
Как показывает анализ активности населения, именно территориальный фактор является определяющим и позволяет выделить новый тип активности – территориальную, которая сочетает в себе экономическую, политическую, социальную и бытовую активность.
В практике государственного и муниципального управления приобретают все большее значение локальные практики: ТОСы, ТСЖ и др. Одним из самых действенных на сегодняшний день методов мониторинга территориальной активности населения выступает социальное картографирование, которое позволяет не только определить очаги социальной активности, но и отразить долю активного населения на конкретной территории, характер проявления активности и, соответственно, возможности ее использования при решении тех или иных вопросов местного значения: так, на территории Тюмени есть микро- и макроочаги активности. Кроме того, исследование социальной активности позволяет увидеть ее распределение по различным сферам деятельности.
Свободный микрофон
Председатель совета директоров экспертно-аналитического центра «Сотрудничество» Л.С.Березин:
Прозвучавшие доклады показали, что проблема местного самоуправления трактуется широко, но в подходах к ее решению практически не учитывается историческая перспектива. Г.Н.Чеботарев предложил встроить местное самоуправление в вертикаль власти, но мы должны помнить, что оно оказалось вне таковой, именно борясь за собственное выживание. Европейские города добивались свободы от королей и без свободы могли просто погибнуть. С другой стороны, подход к совокупности проблем местного самоуправления еще не сформировался даже в научном сообществе, прежде всего в социологической теории: само слово «управление» тянет за собой сложные смыслы, связанные с общественной организацией, публичной властью и т.д. На то, что самоуправление именно местное, внимания обычно не обращают, а ведь тут кроется самое важное: изначально это самоуправление соседских общин, имеющих широкий спектр интересов и конкурирующих за ресурсы городского сообщества. Свобода нужна для осознания собственной специфики, для обдуманной борьбы за права, что естественным образом отличается от форм реализации государственной власти.
Депутат Тюменской областной думы В.Н.Буртный:
Согласен с доктором Марквартом, что будущее должно зависеть от того, как его представляют сами жители. Какие конкретные формы учета мнения (особенно мнения молодежи) кажутся главному докладчику наиболее эффективными?
Исполнительный директор Благотворительного фонда развития города Тюмени В.В.Барова:
Наш фонд является центром общественного развития, поэтому мы все время задаем себе вопрос: есть ли возможности для участия граждан в самоуправлении? Учитывая в том числе и зарубежный опыт, мы создали проект «Качество жизни в наших руках»: в Сорокинском районе Тюменской области фонд местного сообщества функционирует как общая «копилка». Не надо далеко ходить за опытом: мы охотно поделимся им с любым человеком, заинтересованным в организации местного самоуправления.
Председатель Тюменской областной думы С.Е.Корепанов:
С одной стороны, как упомянул Г.Н.Чеботарев, положения Конституции о местном самоуправлении суть нечто желаемое, но никак не действительное. С другой стороны, как сказал С.И.Каспэ, если между желаемым и действительным нельзя долгое время ликвидировать противоречия, то что-то надо менять. Учитывая грядущий 20-летний юбилей Конституции, хочу задать вопрос: а в самом деле, не пора ли в ней что-то менять?
Председатель Совета ТОС поселка Тура А.М.Селезнева:
В нашем регионе самоуправление реально действует, мы стремимся самостоятельно решать широкий спектр проблем и не боимся проявлять инициативу. Работая с молодежью, организуя спортивный и культурный досуг, мы смогли повысить благополучие территорий. Создание ТОС на уровне муниципалитета провоцирует реальную конкуренцию и повышение качества работы, стимулируемые борьбой за гранты. Учитывая сказанное, хотела бы узнать, почему органы территориального общественного самоуправления не отнесены к социально ориентированным организациям и почему для их создания существуют серьезные барьеры по числу подписей. Предлагаю, чтобы минимальный барьер при выборе делегатов на учредительное собрание составлял не более 10% от всех жителей.
Заместитель председателя Тюменской областной думы, председатель Совета муниципальных образований Тюменской области В.А.Рейн:
Полностью согласен с выводом доктора Маркварта об отсутствии внятной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации. Насколько в настоящий момент реально ее создать – и в какой форме?
Доцент кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета О.А.Теплякова:
Вопрос местного самоуправления рассматривался с нестандартной точки зрения – инвестиций в человеческий капитал, и об этом хотелось бы услышать подробнее.
Зав. кафедрой общей и экономической социологии Тюменского государственного университета М.М.Акулич:
Как отметил В.В.Якушев, существует особая потребность в обратной связи, и именно поэтому важны социологические исследования. В течение уже двух лет в Тюмени проводится контроль качества государственных услуг, и как участник процесса могу сказать, что власть действительно принимает серьезные меры по обозначаемым жителями проблемам. Хотела бы попросить В.В.Якушева рассказать о конкретных реакциях власти на эти проблемы.
Директор Центра дистанционного образования Тюменского государственного нефтегазового университета С.М.Моор:
При делегировании полномочий без делегирования ресурсной базы проблемы возникают в любом управлении – не только в местном самоуправлении. Поэтому особенно важно, чтобы гражданское общество могло изыскивать ресурсы своими силами. Хочу спросить доктора Маркварта: играют ли в организации местного самоуправления роль культура и ментальные особенности населения страны (и конкретно России)?
Председатель Тюменской городской думы Д.В.Еремеев:
В предыдущих выступлениях часто слышались слова «разрешил», «создал»… В связи с этим хотелось бы выяснить: отошли ли мы на необходимое расстояние от патерналистской модели поведения, чтобы самостоятельно решать свою судьбу и быть соисполнителями управленческих процессов? Какие первоочередные меры надо принимать, чтобы развивать самосознание граждан и приблизиться к желаемым стандартам?
Проректор по научной работе Тюменского государственного университетаГ.Ф.Ромашкина:
Да, есть такое мнение, что гражданское общество России находится на этапе становления, что наши реалии не соответствуют конституционным нормам, а нормы – реалиям. Возможно ли в такой динамичной ситуации сделать что-то конкретное прямо сейчас? Что?
Э.Маркварт:
Г.Н.Чеботарев говорил о трансформации способов волеизъявления в системе местного самоуправления, которая действительно наблюдается, – но ее сущность в европейских странах кардинально отличается от российской. Европейские страны признали, что для реального и практического действия механизма местного самоуправления одной лишь представительной демократии недостаточно, поэтому стремятся ввести дополнительные формы волеизъявления. В России, напротив, даже скудные формы волеизъявления, заложенные в ФЗ-131, со временем все больше ограничиваются, и тренд состоит как раз в их замене представительной демократией.
И то и другое, безусловно, должно существовать, но надо учитывать конкретные задачи: в одних случаях их можно решать только через представительные органы, в других – непосредственным волеизъявлением.
Введение института отстранения главы муниципального образования, бесспорно, противоречит конституционным принципам. Печальный факт, который никого не интересует. Элементом вмешательства является и участие государства в принятии на работу сити-менеджеров. Законодатель просто нарушил конституционные нормы.
Согласно официальным данным Министерства финансов РФ, 96% муниципальных образований не в состоянии покрыть собственными доходами предписанные законом расходы. Отсюда – заявления о необходимости укрупнения муниципальных образований. Надо сказать, что и 98% поселений, и 96% муниципальных районов, и 94% городских округов (казалось бы, самых богатых) неспособны обеспечить свои нужды. Следовательно, дело не в территориальной основе – порочна сама система, и территориальные реформы ничего не решат. Надо радикально менять модель перераспределения финансовых средств, потому что местное самоуправление не бизнес, но властный институт, подобный государству, оно тоже не зарабатывает деньги, а берет их у налогоплательщиков. На протяжении последних 10–12 лет доля регионов и муниципалитетов в консолидированном бюджете Российской Федерации меняется в сторону увеличения федерального и уменьшения нижележащих бюджетов. В 1990-е годы было наоборот, хотя сейчас денежных средств стало значительно больше. Высокая доля межбюджетных трансфертов – экономическая проблема, порождающая зависимость. Надо создавать новые источники доходов территорий.
Я не говорил, что муниципальная власть является разновидностью государственной власти, она – разновидность власти публичной, существующая самостоятельно, но, конечно, имеющая общие черты с государственной. Я считаю, что никакой единой вертикали власти быть не должно; ее нигде и нет.
У меня сложилось впечатление, будто ряд коллег сожалеет о том, что в России весьма хорошая, современная Конституция. Нынешняя реальность и нынешнее законодательство не соответствуют заданной планке, поэтому есть выбор – либо стремиться вверх, либо опустить планку до нынешнего уровня. Более правилен, думаю, первый путь. Не надо менять Конституцию, если ей не соответствуют законы: начинать логичнее с другого конца. Мой подход базируется на понимании роли конституции в государстве и на позициях Конституционного суда РФ. Отвечая на реплику С.И.Каспэ, скажу, что законы менять проще, чем переписывать конституцию, до которой общество и государство пока не доросли. 20 лет – небольшой временной промежуток, причем 10 лет из них сам же российский законодатель зачастую стремился нарушить Основной закон.
Общество атомизируется, фрагментируется; еще никто всерьез не пытался прогнозировать последствия этого, но точно скажу, что роль партий будет из года в год уменьшаться, начнут возникать другие механизмы гражданского объединения. Часто говорят, что в условиях глобализации происходят некие необратимые изменения, но в Европе давно сложилось мнение, что они уравновешиваются процессами регионализации.
Присоединяюсь к высказыванию Л.С.Березина о том, что местное самоуправление непосредственно связано с местными традициями, историей и культурой. Это, на мой взгляд, как раз подтверждает жизнеспособность института – при условии, что он зависит непосредственно от населения.
Хорошо, когда при принятии и реализации решений учитывается мнение жителей территорий, но мой опыт работы в России часто свидетельствует об обратном: публичные слушания, например, формализуются, слушатели только изображают «массовку». Нельзя так относиться к учету личного мнения: люди не захотят играть в эти игры. Мне известно, например, что население Обнинска Калужской области было категорически против размещения там стеклозавода, что подтвердилось и на публичных слушаниях. Но через неделю решение все равно было принято. Когда в одном из городов с довольно дорогой жилплощадью решался вопрос о земельных участках под многоквартирными домами, постановили считать по их фасадам с прибавлением технической зоны (около метра), и публичные слушания опять же ни на что не повлияли. После подобных плевков потребуется много времени, чтобы убедить людей, что к ним относятся серьезно.
К вопросу о мониторинге качества муниципальной и государственной деятельности: пермская независимая общественная организация «Грани» реализует проект «Административная гильотина», которого боятся все чиновники, слышавшие о нем. Советую познакомиться с ним поближе.
Под ролью культуры и ментальности я понимаю определенные традиции, существующие на территориях: если они есть, гражданская платформа формируется проще. В нашей системе, думаю, понадобится чуть больше времени, чем в системах, где традиции более глубоки и долгосрочны, но это не значит, что надо складывать руки.
Готовы ли мы перейти от патернализма к «соучастию»? Я убежден, что готовы, нужно лишь вести с людьми серьезную работу, а не имитировать ее. В Псковской области мы работали с небольшим поселением, трудной территорией, где 500 человек – рыбаки и жены рыбаков, причем разговаривают все почти исключительно матом. Столько, сколько им удалось сделать там своими силами, я не видел больше нигде! Жители сами создали для присмотра за детьми группу, подобную детскому саду, организовали хозяйственную кооперацию рыбаков и многое другое. Иногда мы просто недооцениваем человеческий потенциал!
С.И.Каспэ:
Хочу вернуться к фундаментальному вопросу о Конституции, поскольку существуют вещи, которые следует проговаривать до конца. Я не агитирую ни «за», ни «против» изменений. Конечно, у нас хорошая Конституция и надо тянуться к заданной ею планке, а не опускать ее! Но вместе с тем я не могу не помнить, что у межвоенной Веймарской Германии тоже была очень хорошая Конституция, сам Макс Вебер участвовал в ее создании. И чем все это закончилось? Немцы так и не дотянулись до своей конституционной планки и свалились в нацистский кошмар. Ответственна ли за это Веймарская конституция? Историки нацизма считают, что да – в некоторой степени. Именно потому, что зазор между реальностью и конституцией опасен сам по себе. Эту опасность видеть необходимо.
В.В.Якушев:
Сегодня основной акцент был сделан на вопросе о соответствии нормативной базы социальной реальности. Между прочим, в аудитории во множестве присутствовали те, кто каждый день занимается муниципальным управлением непосредственно, и я рассчитывал услышать как раз их мнение. Но почему-то решили отмолчаться…
Действительно, одна из самых проблемных тем – несоответствие Конституции федерального законодательства о местном самоуправлении. Если мы издаем нормативный акт, то он не может противоречить Основному закону – тогда в дело сразу должен вступать Конституционный суд. Но если у большинства населения появляется желание жить по-другому, то надо менять и сам Основной закон.
Совершенно согласен, что вопросы взаимоотношения федерации, ее субъектов и муниципалитетов уходят корнями в налоговую систему: когда поступления распределяются сначала в федеральный, затем в региональный и только потом в муниципальный бюджет, говорить о самоуправлении достаточно сложно; просто не хватает ресурса. Делегирование полномочий без подкрепления финансами – проблема, которая на уровне регион–муниципалитет выражена менее остро, здесь все-таки больше учитываются реальные потребности. Но если говорить об уровне федерации и ее субъектов, то обычная практика такова: сначала полномочие делегируется и финансируется в течение двух лет, на третий год объем финансирования снижается вдвое, затем приходится уже изыскивать собственные ресурсы.
Когда нет отлаженного функционирования налоговой системы и трансферной политики во взаимоотношениях федерация–субъект–муниципалитет, не может быть и вовлечения населения в самоуправление.
Другая проблема – прокурорский контроль, предполагающий предписания общеобязательного характера и административные взыскания. Снова соглашусь с доктором Марквартом: этот контроль осуществляется postfactum, не работая на предупреждение и профилактику. Поэтому существует явная потребность в государственном контроле.
Могу констатировать, что у власти возникла потребность в вовлечении общественности в процесс выработки решений: если раньше как-то обходились в тишине кабинетов, то теперь ее часто нарушает жесткая реакция граждан. Сегодня мы реализуем несколько крупных инвестиционных проектов, и можно заметить, что отношение общественности к ним в муниципалитетах различается. Хорошим примером вовлечения общественности может служить уже упомянутый опрос по проекту сноса кинотеатра «Юбилейный» на одной из главных площадей Тюмени. Но вот другой пример. 10 лет остро стоял вопрос о втором путепроводе через Транссибирскую магистраль в Ишиме. Наконец мы изыскали финансовые возможности для реализации этого проекта, деньги выделены. Но теперь по поводу выбранного места строительства пошли митинги, люди высказывают свою точку зрения. Причем ведь я с самого начала советовал местной власти изучить общественное мнение, проведя опрос либо местный референдум! А мне обещали, что никаких проблем не возникнет! А теперь я на эти митинги как на работу езжу… Когда мы будем знать юридически зафиксированное общественное мнение, потребность в митингах отпадет сама собой: результаты опроса будут нормативно закреплены и рассмотрены в Областной думе.
Я честно говорю, что хочу делиться ответственностью с населением: не надо этого бояться! Если нечто приняли настоящим большинством голосов, то у меньшинства уже не должно возникать вопросов. Дискутируя с депутатами и главами районов, я стремлюсь показать, что надо привлекать население к участию и эта практика должна стать рабочим процессом, тогда результаты будут возникать автоматически. И доверие к совместным решениям будет на порядок выше. Чем больше референдумов, опросов, публичных слушаний, тем больше мы получим конструктивных и продуктивных предложений.
Соглашусь с доктором Марквартом и в том, что чем меньше муниципалитет, тем интенсивнее можно задействовать активность граждан – все на виду и хорошо знают друг друга.
К сожалению, проникновение государственной власти в местное самоуправление хоть и противоречит принципам свободы управления, но является необходимым – ввиду ограниченности ресурсов. С одной стороны, у нашего региона сейчас изымается более 30% доходов (через реформу НДПИ), с другой стороны, на нас накладываются обязательства по повышению заработных плат. Расходы на заработные платы оборачиваются свертыванием инвестиционных программ: по инфраструктуре, по коммунальным объектам и др.
Главный ресурс каждого муниципалитета – человеческий потенциал. Если у нас не будет хороших кадров, с которыми сейчас в стране огромная проблема, мы получим низкокачественные инвестиционные и строительные проекты, которые просто нельзя будет реализовать. Сейчас на работу заступает «потерянное поколение» 1990-х годов, и неизвестно, чего от него ждать. А любое изменение, любая переделка, например, строительного проекта – это его полугодовая остановка. Поэтому между человеческим и экономическим капиталом есть прямая зависимость. Только около 25% инвестиций в основной капитал поступают из бюджета, остальное приходится изыскивать самостоятельно; в зависимости от качества работы людей они будут расходоваться эффективно либо пропадать.
Возможно, я затронул и смежные с местным самоуправлением темы, но это лишний раз показывает всю сложность социального устройства и государственного управления – налоговой системы, ресурсной базы муниципалитета, законодательства… От их состояния зависит, будет ли местное самоуправление работать или нет. Мне кажется, что в нем есть большой потенциал, и его можно задействовать.
В районе, называющемся Заболотье (в период весны он отрезан рекой, и добраться туда можно лишь на вертолете), население великолепным образом консолидируется для решения вопросов местного значения и работает в этом смысле лучше, чем в районах, где хорошие дороги и высокий уровень газификации. Отсюда следует, что иногда само наличие цивилизации мешает решать конкретные вопросы через самоорганизацию. Гораздо выше зависимость от желания, инициатив и умного лидерства, способного направить энергию граждан в конструктивное русло.