- государство против кризиса – кто побеждает?
- кадровый ресурс государственного управления – возобновляемый или исчерпаемый?
- государство и коррупция – пчелы против меда?
- «электронное правительство» – проект или утопия? –
эти и смежные вопросы стали предметом обсуждения экспертов. С основным докладом выступила О.В.Гаман-Голутвина (МГИМО (У) МИД РФ, Российская ассоциация политической науки).
NB!
Публикуемый отчет представляет собой сжатое изложение основных выступлений, прозвучавших в ходе семинара. Опущены повторы, длинноты, уклонения от темы, чрезмерно экспрессивная лексика. Отчет не является аутентичной стенограммой, но большинство прозвучавших тезисов, гипотез и оценок нашло в нем отражение.
О.Гаман-Голутвина:
Трудно найти более удобный объект для критики, чем российская бюрократия. Однако я начну с парадоксального тезиса: в действительности конфигурация российского государственного управления внутренне непротиворечива, логична, последовательна, а само это управление является эффективным – в своем собственном смысле.
В 1990-е гг. общепринятым был тезис о приватизации государства клановыми структурами. Далее стало считаться, что в 2000-е произошло освобождение государства от этой зависимости. С моей же точки зрения, удалены (равноудалены) были только наиболее одиозные фигуры, само же государство, напротив, включилось в предпринимательскую деятельность.
Если понимать под государством не совокупность чиновников, а нечто большее, то нужно признать, что в нашей стране есть колоссальная проблема с выполнением подразумеваемых таким взглядом на государство обязательств перед гражданами. Характерно, что государство не отказывается от сбора налогов, одновременно демонстрируя избирательный подход к своим обязательствам – в качестве локального примера приведу свежий закон о реформировании бюджетной сферы, «об автономных учреждениях», как его стали называть.
Государство в таком расширенном понимании – инструмент макросоциальной интеграции, и я не вижу оснований считать, что именно наше государство таким инструментом быть не может или не должно. Конечно, если смотреть на наше государство с этой позиции, о его эффективности говорить станет гораздо труднее. Замечу, что государственная эффективность не измеряется так же легко, как коммерческая прибыль, тут надо учитывать и отдаленные результаты его деятельности, как это делает, например, Всемирный банк…
Тем не менее, с моей точки зрения, есть основания констатировать устойчивость российского государства – в плане его способности к воспроизводству – в условиях трех основных угроз 2008 г.: передачи власти, военного конфликта на Кавказе и экономического кризиса. Но в том, что касается расширенных перспектив развития, есть серьезный сбой. По данным различных источников, среди всех стран СНГ больше России от кризиса пострадала только Украина. Рост ВВП сменился падением, в абсолютных цифрах составившим около 12%. Для сравнения – в США падение составило 3-4%, в Китае – 1,5%. Все это говорит о невеликой результативности антикризисной деятельности государства. Наблюдателями отмечается и неверный выбор приоритетных объектов государственной поддержки во время кризиса.
Характер кризиса в России был в значительной степени предопределен тем форматом экономической политики, который сложился в докризисный период. У нас имел место рост без развития, и такая модель не могла не забуксовать. Антикризисные меры, в свою очередь, работали на дальнейшее воспроизводство этой модели. Как говорят мои знакомые экономисты, мы фактически продлили жизнь ржавой посудине. Я сама не экономист и воздержусь от экономической конкретики. Но на таком уровне это очевидно для всех.
Обращает на себя внимание несоответствие отечественных практик моделям развития, существующим как в развитых странах, так и в государствах, осуществляющих догоняющую модернизацию.
Анализ модернизаций, происходивших в различных странах в XX в., показывает, что ключевым элементом «государства развития» является серьезный акцент на развитие технологий. Догоняющее развитие тем более требует особого внимания к стратегическому целеполаганию, к выработке рациональной и долгосрочной государственной политики. Например, в США государство уже давно выполняет функции «государства развития». Упор делается на высокотехнологические отрасли, плюс серьезные вливания в социальный сектор, прежде всего в образование, имеющие вполне прикладное значение. Ключевым субъектом в «экономике знаний» может быть только государство. У нас же, как я уже говорила, Государственная Дума принимает закон об автономных учреждениях, который открывает возможность для превращения в платное даже среднего образования, что неизбежно приведет к резкому ограничению доступа к нему. Какая тогда будет возможна «экономика знаний»?
В России преобладают неадекватные интерпретации места государства в современном мире. Уже общепризнано, что помимо традиционных функций государства, возникли новые, заключающиеся прежде всего в обеспечении высокого качества человеческого потенциала. У нас же государство все еще рассматривается как сервисная организация, оказывающая услуги гражданам. Однако welfare states уже давно продемонстрировали свою неэффективность именно в этом качестве. Я была поражена, обнаружив, насколько безобразно в Германии – в Германии! – ходят поезда, а немецкие коллеги объяснили мне, что причина – в отсутствии какой-либо привязки уровня зарплат на железной дороге к качеству оказываемых услуг.
При этом у нас, в отличие от той же Германии, не было и нет ни веберовской бюрократии, ни даже предпосылок для ее создания. В аппарате управления широко распространены практики клиентелизма и личной преданности, низка исполнительская дисциплина. К тому же бюрократия слаба в чисто количественном отношении. Иногда говорят, что главная наша проблема – изобилие чиновников. Однако в пересчете на количество населения мы от крупных экономик отличаемся даже в худшую сторону. В Бразилии чиновники составляют 1,5% населения, в Китае – 1%, в Швеции – 12%. В России – меньше 1%. Да, происходит заметный рост численности чиновничьего аппарата, однако в процентном соотношении российские показатели все равно ниже европейских.
Система рекрутирования кадров, мягко говоря, неоптимальна. Механизмы подготовки госслужащих фактически отсутствуют. Были, правда, предприняты определенные шаги для ее совершенствования, я имею в виду кадровый резерв – «президентскую тысячу» и т.п. Но смущает неконцептуальность этих шагов. Принцип личной преданности и лояльности все равно доминирует. Современная бюрократия должна быть уже даже поствеберовской, а мы движемся в противоположную сторону. Критерии отбора кадров неясны, но профессионализм в их число точно не входит. Да, в Госдуме появляется много новых лиц, но при этом нижняя палата парламента все больше напоминает Верховный Совет СССР, где заседают сплошные балерины и гимнасты.
Весьма противоречива по своим последствиям ставка на рекрутирование в систему управления кадров из сферы бизнеса. Что из этого может выйти, хорошо описано в книге Юлия Дубова «Большая пайка». Замечу только, что эта система, которая действительно работает, например, в США, совершенно не работает, например, во Франции. Необходимо понимать пределы ее эффективности.
Административные преобразования последних лет не обеспечили должное качество управленческого аппарата. Нерешенной задачей остается повышение элементарной компетенции чиновников.
Отмечу вместе с тем, что на самом деле наше чиновничество строит свое поведение совершенно рационально. В развитых странах существует сочетание жесткого контроля за бюрократией и обеспечения ей высоких доходов. В нашем же случае сочетаются низкие зарплаты и отсутствие сколько-нибудь действенных мер контроля со стороны общества. Прибавим к этому низкий престиж государственной службы в целом. И чего тут можно ожидать? Михаил Швыдкой на днях мне сказал, что по негативному восприятию общественным мнением сразу после бандита следует чиновник. При этом сам он встречал как тех, кто просто ворует, сколько сможет, так и тех, кто умеренным воровством как бы компенсирует то, что ему, с его точки зрения, не доплачивает государство.
Реплика:
Это может быть ОЧЕНЬ большая дельта!
(Смех в зале)
Тогда не могу не затронуть тему антикоррупционной политики. Для сравнения: недавно Сильвио Берлускони получил сразу два сильных удара. Один – по физиономии, а второй – от сына мэра Палермо, обвинившего партию главы правительства в связях с организованной преступностью. На самом деле за этими обвинениями стоит желание мафии отомстить Берлускони за несомненные успехи недавнего времени. За последние годы был арестован 21 крупный мафиози, конфискована собственность мафии на 6 миллиардов долларов.
А что у нас? В чем самый существенный изъян антикоррупционной политики в нашей стране? Она ориентирована на ужесточение санкций, а не ликвидацию причин. Так, вне сферы внимания остаются значительные объемы неиспользуемых фондов казны, стоимость которых просто никому не известна. По данным экспертов Счетной палаты, оценено лишь 4% казенного имущества; сколько стоит все остальное, никто не знает. Кроме тех, конечно, кто им распоряжается.
У нас люди, которые по должности борются с коррупцией, прямо говорят, что победить ее нельзя. На самом деле искоренить нельзя, а победить можно – вопрос в том, что вкладывать в этом понятие. Есть же разница между уровнем коррумпированности государственного аппарата в 95% и в 5%?
Существуют различные модели борьбы с коррупцией при помощи общественного контроля. Например, в 1988 г. я впервые была в Норвегии. Тогда скандал разразился вокруг премьер-министра страны, которая воспользовалась служебным автомобилем для поездки за город в выходной день. Это едва не стоило ей кресла. Вспомним и министра здравоохранения Германии, тоже даму, которая прошлым летом вызвала служебный автомобиль, находясь в отпуске в Испании. И была вынуждена уйти в отставку. Есть и другая модель, распространенная в Юго-Восточной Азии – предельно репрессивная. Но она тоже приносит результаты! У нас же 7 сентября 2008 был подписан указ о роспуске управления МВД по борьбе с организованной преступностью. Она что, побеждена?
Если говорить о государстве как об инструменте обеспечения общего блага и повышения конкурентоспособности страны, то можно констатировать, что оно неэффективно,. Но если рассматривать российское государство как корпорацию, то с точки зрения интересов своего топ-менеджмента оно суперэффективно.
С.Каспэ:
Не могу промолчать относительно темы «кадрового резерва». На днях коллеги с факультета политологии МГУ поделились цитатой из работы одного из участников всероссийской олимпиады по политологии для школьников. Дословно: «В Советском Союзе был сформирован кадровый резерв и создана материально-техническая база. В результате перестройки материально-техническая база исчезла, а кадровый резерв, к сожалению, остался».
(Смех в зале)
М.Краснов:
Я примерно знаю, где рождались концепции реформ государственного управления в 1990-е гг. Как Вы считаете, где они рождаются сейчас?
О.Гаман-Голутвина:
Например, в 2003 году активно разрабатывались проекты административной реформы. Я лично входила в рабочую группу, состоявшую из пяти человек. Мы написали целый том; заказчики его приняли, но добавили к нему резюме, которое полностью противоречило содержанию проекта.
Насколько я знаю, у истоков той концепции административной реформы, которая в итоге была реализована, стояли специалисты Высшей школы экономики, в которой работаете и Вы, и я. В 2006 г. они сами признали, что реформа провалилась.
С.Арутюнов:
Можно ли сказать, что отечественной бюрократии присущи черты классической компрадорской буржуазии?
О.Гаман-Голутвина:
Не думаю что старые аналитические категории всегда сохраняют объяснительную силу. прежние категории работают. В данном случае – не сохраняют.
Л.Седов:
Хотелось бы понять, в чем заключается эффективность государства-корпорации? Кто менеджеры этой корпорации? Их эффективность в том, что они эффективно обманывают людей?
О.Гаман-Голутвина:
Термин «государство-корпорация» придуман не мною, хотя правильнее было бы сказать «государство-предприниматель». Тогда вопрос о том, кто такие менеджеры и в чем состоит их эффективность, снимается. Однако проблема в том, что государство должно вообще-то производить такой трудно определяемый в бизнес-терминах продукт, как гражданское благо. А его дефицит приводит к конфликту между интересами менеджеров и акционеров – то есть граждан.
Я.Паппэ:
Я буду оппонировать первой части доклада, но не самой Оксане Викторовне – она излагала не собственное мнение, а то, что получила от моих коллег-экономистов. Сказанное в докладе по поводу кризиса – расхожая точка зрения либеральной оппозиционной прессы.
На самом деле Россия прошла кризис значительно удачнее, чем можно было ожидать. И в этом немалая заслуга государства. Вспомним ситуацию третьего квартала 2008 г. Наша экономика является сырьевой, а цены на нефть тогда полетели вниз со страшной силой. Это был первый циклический кризис, который переживала российская экономика. И антикризисных инструментов до этого выработано не было. Однако при этом было всего четыре квартала падения, а уже начиная с третьего квартала 2009 г. было зафиксировано возобновление экономического роста.
Глубина падения составила 8% ВВП. Но это при том, что с таким же годовым приростом наша экономика развивалась все последние годы. Мы за 10 лет накопили экономический рост, а падение составило лишь объем одного года. Это не так много.
Не было ни системных банкротств, ни очередей безработных, ни очередей вкладчиков. Не сломалась ни одна значимая финансовая структура. Можно относиться к этому как угодно, но кризис не перекроил ни структуру экономики, ни структуру государства.
В чем состояла позитивная роль государства? Я бы выделил три момента. Во-первых, были очень быстро закачаны большие деньги в банковскую систему. Может, и слишком большие, но государство боялось не банкротства отдельных банков, а развала всей денежной системы и повторения ситуации 1990-х гг. И не допустило этого.
Во-вторых, государство не испугалось апокалиптических прогнозов и поняло, что ниже $30 за баррель нефть упасть не может, а, значит, можно смело тратить накопленное. При этом инфляция не выросла, а, наоборот, сократилась, да и золотовалютные резервы остались в целости.
В-третьих, государство не позволило произвести масштабный передел собственности. Собственность не стала переходить от российских владельцев – даже испытывавших большие проблемы – к международным финансовым игрокам. Я считаю, что это важный положительный результат.
В.Ледяев:
В программе семинара был сформулирован вопрос: кто правит? Можно расширить его и спросить – кто, как и с какими итогами? Все эти вопросы взаимосвязаны. И если мы на них не ответим, то не сможем говорить об эффективности государства.
Да, наша бюрократия не соответствует веберовским идеалам. Да у нас этого и не может быть, потому что ценностные основания властных практик не позволяют создать эффективный контроль за бюрократией. Да, система эффективно выполняет волю отдельных групп; но неэффективно выполняет волю населения.
Н.Хананашвили:
За последнее десятилетие количество объявленных модернизаций превысило количество сериалов, идущих по центральному телевидению. При этом ни одна из них – в отличие от сериалов – не была реализована.
Для меня очевидно, что страна заваливается. Прежде всего в трех географических точках – Северный Кавказ, Дальний Восток и Калининград.
Когда мы говорим о нашем государстве, возникает вопрос, о каком проекте идет речь – о политическом или коммерческом. Пусть о коммерческом, действующем в рамках императива максимизации прибыли. Но даже коммерческая логика не так проста. Эффективным является не тот бизнес, где быстро нахватали прибыль и свалили, а тот, где внук с гордостью рассказывает о том, что эту фирму основал его дед или прадед.
Я бы назвал сложившуюся систему «лицемерной импотенцией». Возьмем две строчки из так называемой «Программы-2020». В ней рядом находятся «инвестиции в человека» и «освоение арктического шельфа». Готов лично организовать медицинское освидетельствование автора этих строк.
С кадровым резервом действительно беда. В той же Германии, где плохо ходят поезда, нельзя сделать карьеру в государственном аппарате, не поработав сначала несколько лет в НКО, причем неоплачиваемым добровольцем. А у нас сразу приходят в государство и начинают управлять. Понятно, как.
Борьба с коррупцией. Есть три инструмента, которые могут радикально повлиять на ситуацию: конфискация имущества, поражение в социальных правах и пожизненная дисквалификация. Ни один из них не используется.
А.Окара:
В современной России есть два интересных феномена, взаимодействующих кумулятивно: «государство-корпорация» и специфическая система, основанная на том принципе, что властная элита является абсолютным и единственным субъектом действия. Корпорация существует по законам корпорации, и понятие «общего блага» тут неактуально. Актуально только то, что поддается цифровому исчислению.
Тут прозвучала слово «акционеры» – применительно к гражданам. Но мы не являемся даже акционерами. Мы – непрофильный актив, который зимой надо обогревать, на который вообще надо тратиться, но который при этом самим своим существованием снижает прибыльность корпорации.
Все модернизации всегда идут сверху. Их субъект – государство, а не гражданское общество. В нынешних условиях разговоры о «модернизации» – лишь средство повышения легитимности режима, легитимности корпорации.
В.Рубанов:
Я вспомнил старый анекдот – о том, что каждый из руководителей внес в теорию управления. «Ленин доказал, что управлять страной может и кухарка. Сталин доказал, что управлять страной может один человек. Хрущев доказал, что управлять страной может и дурак. Брежнев доказал, что страной можно вообще не управлять». Вот на этой последней фазе мы остановились и застряли.
Люди управляют большими структурами, вообще не понимая, что они делают. Доминирование финансовых и социальных знаний пытаются подменить абстрактным понятием «профессионализм» – как будто бывает профессионализм вообще. Говорят, что административную реформу власть провела непрофессионально. Но вот настоящие профессионалы готовили программу «Электронная Россия» – и что? Второй раз документ снят с обсуждения на правительстве.
В США электронным правительством занимался Альберт Гор, а у нас Ростелеком. Чувствуете разницу в политическом подходе к делу?
Ф.Шелов-Коведяев:
Тема семинара – «кто управляет, чем и как». И доклад, и обсуждение блестяще показывают, что нами не управляет никто и никак. Они управляют лишь своими интересами и доходами. И в этом плане государство эффективно. Если говорить о национальных интересах, то я думаю, что эти интересы вообще не учитываются. Мы находимся в состоянии автономного плавания, потому что нами никто не занимается. И это прекрасно!
Интеллектуальной элите пора понять, что надо отвечать за себя. Все вопли об отсутствующем гражданском обществе бессмысленны. Если хочешь быть счастливым – будь им. А мы все ждем, что кто-то сделает нас счастливыми.
У нас нет целеполагания, нет образа будущего, нет представления о том, что такое модернизация и инновации. Для путинской команды вся суть модернизации заключается в закупке новых технологий.
Свежий пример из личного опыта: недавно университет Гренобля выделил 10 стипендий для студентов Высшей школы экономики, которые могли бы провести 4-й курс во Франции. Было подано всего 30 заявок; отбор проводили специалисты из посольства Франции. Отобрали в итоге всего четверых. Оказалось, что люди не могли ответить, в чем суть разделения властей, считали, что Франция федеративное государство, не могли назвать точное число субъектов РФ. О каком кадровом резерве тут можно говорить?
С.Магарил:
Есть группы господства, управляющие своими интересами. Вопрос – войдет ли реальная модернизация в состав их интересов, или это временный лозунг. Считаю, что режим, который не способный обеспечить национальное развитие, уйдет в небытие. Считаю, что и сами группы господства это понимают. Но и для них существуют риски. Модернизация потребует инвестиций. Тогда возможна утрата хотя бы частью групп господства своего социального статуса и части собственности. А в случае становления независимого суда даже и судебное преследование. От того, какой риск окажется более весомым, зависит исход дела.
А.Кузьмин:
Всякий раз, когда мы обсуждаем соотношение государства и общества, мы не обращаем внимания на то примитивное обстоятельство, что общество у нас неструктурированное. В нем нет сформированных интересов, нет внутренних и внешних коммуникаций. А какое общество – такое и государство. Потребляй – и будет тебе благо. Думаю, что сделать с этим в обозримое время ничего нельзя.
О.Гаман-Голутвина:
Зачем мы пристаем к чиновникам? Они ведь под другое заточены. Чего мы от них хотим? Да, общество вправе требовать, чтобы учитывались его интересы. Это если мы акционеры – тогда мы можем требовать, чтобы наши дивиденды росли. А если к нам относятся как к наемным работникам? Или как к непрофильному активу? Или как к расходному материалу?
По поводу «Электронного правительства». Надо помнить, что данная программа была профинансирована на 13% от потребного. И это – сознательная расстановка приоритетов.
Об эффективности антикризисной политики. До кризиса нам говорили, что никакой кризис нам вообще не страшен, что мы готовы. Если мы лучше всех готовились, то и надо было лучше всех его пережить. Чего не наблюдается.
Приходится признать, что кризис переходит в стагнацию, которая может длиться долго, нудно и бесперспективно.