От реформы судебной системы к реформе судебной власти: основания и новые идеи (26 ноября 2009)

- что мы реформировали 18 лет?

- что у нас получилось?

- что мы упустили?

- что делать дальше?

- почему это самое главное? –

эти и смежные вопросы стали предметом обсуждения экспертов. С основным докладом выступил Г.А.Сатаров (Фонд ИНДЕМ). Доклад сопровождался презентацией (517 Kb), без обращения к которой использование отчета о семинаре будет крайне затруднено

NB!

Публикуемый отчет представляет собой сжатое изложение основных выступлений, прозвучавших в ходе семинара. Опущены повторы, длинноты, уклонения от темы, чрезмерно экспрессивная лексика. Отчет не является аутентичной стенограммой, но большинство прозвучавших тезисов, гипотез и оценок нашло в нем отражение.

Г.Сатаров:

Присутствующие здесь знают, что в фонде ИНДЕМ уже три года реализуется проект, посвященный процессу трансформации судебной власти в России. Это комплексный проект, в основе которого – намерение подойти к судебной власти как к социальному институту. Сразу скажу, что в полном объеме результаты нашего исследования можно найти на нашем сайте ).

Начну с фундаментального вопроса: почему сами по себе правильные институциональные решения не приводят к желаемому результату? Уточню, что в нашей стране есть такой укоренившийся миф, который я бы назвал нормативным фетишизмом – мол, стоит принять правильные законы, и тут же начнется хорошая жизнь. Этот миф постоянно опровергается, но он фантастически живуч. Именно поэтому и возник такой вопрос.

Еще одно уточнение – мы рассматриваем как отдельные понятия "организацию" (в нашем случае – комплекс судебных учреждений) и социальный институт – судебное или правовое поле, в терминологии Бурдье.

В этом случае становится понятно, что формальный институт в стране создан: приняты новые законы, описывающие, как должна функционировать судебная власть. И созданный формальный институт кардинально отличается от того, который существовал при советской власти. Мы действительно соорудили новую организацию – но не создали ту судебную власть, которая представлялась нам в мечтах в 1991 г.

Дело в том, что эффективные западные институты не являлись результатами рациональных проектов. Они возникали в результате длительного институционального дрейфа. Как это бывает с дрейфом языков и культур, то же самое происходит и с институтами. Они формируются не как вещь в себе, а во взаимосвязи и в зависимости с так называемыми сопряженными институтами. Сначала образуются неформальные институты и нормы, а уже потом на их базе создаются формальные институты. Кроме того, формальный институт действует в контексте, заданном содержанием мозгов граждан, их установками. Например, функционирование нашего суда зависит от правосознания судей, которое во многом остается советско-позитивистским. Более того, оно же воспроизводится современным юридическим образованием.

Само качество функционирования судебной власти определяется не только институциональным дизайном, но и разнообразной окружающей средой. Однако обычно мы все это игнорируем.

Традиционные стратегии модернизации являются первой производной от нормативного фетишизма. Мол, жизнь пойдет лучше, если вместо старых ввести новые эффективные институты – как формальные. А дальше все пойдет, как и должно идти. Но, как пишет Дуглас Норт, институциональных революций не бывает. Можно поменять законы, но вся неформальная сторона деятельности института одномоментно не меняется. В данном случае перемены слабо зависят от изменений формальных институтов.

Многие помнят описание первых экспериментов по пересадке сердца, когда они сопровождались отторжением, поскольку сердце попадало в среду, в которой оно не формировалось. То же самое происходит и при трансплантации институтов. Мы революционно изменили институциональный дизайн, но наблюдаем те же старые болезни советской судебной власти плюс новые осложнения после пересадки.

Мы не различаем процессы естественного формирования институтов и проектного конструирования новых институтов на месте старых. Мы обращаем внимание на историю института, когда наблюдаем старые болезни. Но когда мы планируем модернизацию, то об истории института, как правило, не задумываемся. То же самое можно сказать о взаимосвязях с другими институтами. Например, реформирование судебной системы в российских условиях происходило без соответствующих реформ прокуратуры.

Мы обращаем внимание на формальные правила, но игнорируем неформальные нормы. Кроме того мы игнорируем сознание людей, только если не спотыкаемся об какие-то патологии.

В нашем исследовании мы проверяли три гипотезы:

1) реальное функционирование судебной власти определяется не столько формальным институтом, сколько неформальными факторами;

2) в целом суд функционирует в соответствии с формальными нормам – доля патологий невелика, они наблюдаются в исключительных случаях, когда судебный процесс происходит на фоне выраженного внешнего (по отношению к судебной системе) интереса к результату;

3) на функционирование судебной системы существенно влияют сопряженные с ней институты.

Наше исследование было основано в том числе на экспертном опросе. При анкетировании респондентам были предложены 88 вопросов, касавшихся разных аспектов функционирования судебной власти – как формальных (независимость, доступность и т.д.), так и неформальных.

Наиболее серьезные проблемы наши эксперты увидели в неформальных аспектах деятельности судов и степени влияния на них со стороны сопряженных институтов. Наименее проблемным они назвали качество практики реализации норм и формальный аспект доступности судов.

Отмечу, что адвокаты и судьи в целом давали разный результат – судьи, так сказать, лакировали действительность. Но прелесть в том, что оценки судей и адвокатов были всего лишь сдвинуты друг относительно друга. Если посчитать иерархии критериев отдельно для судей и адвокатов, то они окажутся практически идентичными.

С.Митрофанов:

Означают ли результаты Вашего исследования, что формальный аспект деятельности суда важнее качества принятых решений?

Г.Сатаров:

Нет, важность тут ни при чем – это означает только, что формальный аспект реализован относительно нормально по сравнению с неформальным.

Кстати, коротко скажу, что такое же анкетирование мы проводили в других транзитных странах – Латвии, Болгарии, Польше, Украине, а также в Чили. Выбор Чили определяется тем, что там недавно прошла масштабная судебная реформа. Мы выясняли, что важнее как переменная сравнительного анализа – общее состояние транзита или факт судебной реформы. Выяснилось, что результат точно такой же – иерархии совпадают.

Обратимся к вопросу о качестве состязательности процесса для разных видов процессов. Наиболее низкая состязательность проявляется в административном и уголовном процессе и при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Большая состязательность в арбитражах и гражданских судах. Замечу, что в первых трех случаях одной из сторон процесса является власть, и это, конечно, не случайно.

В основной массе граждане неплохо оценивают качество правосудия. В основном удовлетворены им 52% простых граждан и 71% предпринимателей. Это в разы больше чем тех, кто в основном не удовлетворен качеством правосудия.

Также мы просили оценивать доверие к разным институтам. Выяснилось, что у предпринимателей и обычных граждан суды вызывают большее доверие, чем силовики и "вертикаль власти". При этом, правда, надо отметить, что общий уровень доверия к институтам на самом деле невысок.

Также у нас возникло искушение проверить наши гипотезы на других данных, для чего мы использовали рейтинги Всемирного банка, исследовавшего различные типы стран. Заметим, что практически везде отмечается высокая эффективность правосудия, но по качеству законодательства виден значительный разброс. В демократических странах качество законов оценивается гораздо ниже, чем в странах других типов. То есть получается, что политическая стабильность сама по себе ни на что не влияет. И это понятно – она является совокупным результатом действия остальных показателей. И тем самым подтверждается гипотеза, что работа института определяется не нормами, а социальной средой, в которой она осуществляется.

На это, кстати, обратила наше внимание присутствующая здесь Тамара Георгиевна Морщакова. Она отметила, что в Германии эксперты в целом недовольны качеством законов, однако там это недовольство компенсируется неформальными обстоятельствами. Приведу на эту тему пример. В Берлине я как-то ужинал с двумя представителями верхушки партии зеленых, которые мне рассказывали, как в свое время косили от армии. В соответствии с законодательством отказ и от военной, и от альтернативной службы карался тюремным сроком. При этом отбывший срок за это нарушение по закону мог быть вновь призван в армию – абсурдная, но имевшая место норма. В результате министр обороны издал свой собственный, внутренний приказ – просто не направлять повестки отсидевшим по этой статье. Вот как там работает система.

Мы задались вопросом, в чем заключается принципиальное различие между функционированием судов в демократических и недемократических обществах, чтобы понять, где находится препятствие для перехода из одного состояния в другое. Главное различие состоит в том, что в демократических обществах базовые системы отношений имеют горизонтальную природу (конкуренция, кооперация), а в недемократических – вертикальную (доверяем тому, кто находится наверху, не доверяем – тому, кто внизу). Властные институты в таком случае настроены именно на обслуживание вертикальных отношений. Стало быть, при введении формальных институтов, нормально действующих при горизонтальных отношениях, мы как бы предлагаем им работать в обществе, привыкшем к вертикальной парадигме. Именно поэтому возникает провал, когда одной из сторон судебного процесса оказывается власть.

Проблема заключается в том, чтобы перенастроить отношения общества и власти. А это уже не юридическая задача. Введение новых организаций – административная задача, а создание новой судебной власти – социальная проблема.

Положено ссылаться на авторитеты. Я использую высказывание австрийского социолога права конца XIX – начала XX века Евгения Эрлиха. У него есть замечательная фраза: "Сегодня, как и в любое другое время, центр тяжести развития правовой системы находится не в законодательстве, а в самом обществе". Это святые слова, которые подтверждают наши результаты.

Что происходит, когда случается формальная институциональная революция? Это одномоментное шоковое изменение, некое внешнее воздействие на социальный институт. Но существует научно обоснованный тезис, доказанный представителями так называемой "второй кибернетики": внешнее воздействие на такие системы не инструктивно. Реакции определяются историей системы, ее традициями и привычками, а внешнее воздействие только запускает процесс естественного отбора. Какие из традиций будут проигрывать или побеждать, определяется не функциональным дизайном, а совсем другими условиями.

Приведу пример. В качестве одного из методов повышения независимости судей часто называется высокая зарплата. Однако на деле в результате роста зарплаты укрепляется зависимость судей. Это происходит потому, что система реагирует не по стандарту, а в соответствии с логикой сформировавшегося правового и социального поля.

Есть важная проблема: мы постоянно думаем о том, что надо делать. Но мы почти не думаем о том, как надо делать. А это и есть стратегия в исконном понимании слова.

Реформирование судебной системы не может быть изолированным. Она должна реформироваться только вместе со всей правовой системой в целом. Например, известно, что в уголовном правосудии существует обвинительный уклон. Стимулом к нему являются отчетные показатели, по которым работают прокуратура и следствие. Именно система показателей заставляет их давить на правосудие. Я знаю недавний случай, когда судья отказалась продлить срок предварительного заключения. В результате ей вменили в вину "препятствование осуществлению правосудия".

Еще одна важная задача – перенастройка социальных и политических отношений в целом. Судебная система должна помогать "горизонтализировать" отношения между властью и гражданами.

Кроме того, все разработки в этой области должны иметь определенное авторство и, соответственно, авторский надзор. Нужна пошаговость изменений, стимулирование позитивных моментов и препятствование негативным изменениям. Необходимы и перемены в юридическом образовании и просвещении.

Окончанием же реформы судебной власти можно будет считать достижение соответствия между целями, нормативными изменениями, которые будут соответствовать этим целям, и внеинстуциональными факторами, которые должны соответствовать и тому, и другому.

В.Михалюк:

Когда судебная система и власть в России станут адекватными друг другу?

Г.Сатаров:

Я не могу ответить на этот вопрос. Уверен, что для серьезной трансформации нужны иные политические условия. Или, по крайней мере, режим должен столкнуться с неким серьезным вызовом.

С.Магарил:

Если можно, чуть подробнее о механизмах социальной перенастройки с вертикали на горизонталь. И еще: "палочная система" – это недомыслие невежд или антисоциальный умысел?

Г.Сатаров:

Не думаю, что это расчетливый умысел. Есть хорошие примеры того, что даже самые ругаемые ведомства бывают внятны голосу разума и пытаются что-то менять. Другое дело, что простейшее управленческое решение всегда не самое удачное. Это постоянная ловушка, в которую они попадают.

Что касается первого вопроса, то я не могу на него ответить. Мы пока предлагаем не решения, а направления поиска решений. Но даже верное направление– уже неплохо.

Б.Дубин:

Представленная в докладе терминология "вертикали" и "горизонтали" много дает для понимания ситуации. Мы все чаще сталкиваемся с тем феноменом, что россияне воспринимают социальные различия как неравенство и несправедливость. Rule of law в наших условиях понимается как справедливость, а справедливость предполагает вертикаль, наличие возможностей контроля на вышестоящей ступени. При этом всегда должна быть и управа на "вертикаль". И эту ситуацию большинство населения воспринимает как нормальную.

Важно отметить, что 60-70% населения не воспринимают идею независимости суда. 60-70% не понимают идею разделения властей. Они считают, что все власти должны быть вместе, причем под контролем президента.

Согласен с выводами о том, что изменение внешних институтов важнее для перспектив судебной системы, чем ее внутреннее совершенствование.

Необходимо согласиться со старым правилом Конта. Если на кастрюле вздулся пузырь, то надо не прокалывать его, а бить по всей кастрюле, чтобы он растянулся. Здесь шоковое воздействие также недопустимо. Надо заниматься правовым просвещением молодежи, в том числе и через НКО.

И.Дискин:

Я готов согласиться с первой частью доклада, потому что обо всем этом я сам рассказывал в своей книге про модернизацию. Российские консерваторы все время говорили о необходимости строить институты, в чем и заключался их спор с радикальными демократами.

Я также согласен с тем, что демократия ориентируется на горизонталь, а недемократия – на вертикаль. Но горизонтальная система возможна тогда, когда есть некая общая суперценность, гарантирующая, что все действуют по единым правилам. А есть ли такая суперценность в России? И здесь имеет смысл говорить о российском институциональном генезисе. Наши институты по формальным признакам правильные. Но что находится внутри? А там – сети, регулируемые партикулярными нормами. И это уже "совсем другая бабель". Ориентация судов на власть возникает не от того, что она для них абстрактная власть, а в том, что люди связаны личными тесными взаимоотношениями. Сформированы горизонтальные сети, вырванные по сути из государственного контекста. В каждом элементе судебной власти локальная сеть связана с неформальными обязательствами. Нет там почитания власти как таковой, в гробу ее они видали.

Вы говорите, что суды могут обеспечить переход к горизонталям. А я говорю, что для этого нет суперценности, на которую они могут опираться.

Я согласен, что возросло доверие к судам. Они действительно стали эффективнее. Связано это с тем, что в стране сложилась система сетей, которая вырабатывает общую конвенцию относительно того, что можно, а что нельзя. Переход от Путина к Медведеву разрушил эту конвенцию. Теперь оказалось непонятно, что можно, а что нельзя. Теперь нужно формировать новую конвенцию.

Вы говорите, что нужен шок власти для изменения системы, а при этом зафиксировали тренд на повышение эффективности. Система формируется адаптивным способом, а любой шок приведет к разрушению.

Г.Сатаров:

Когда мы оперируем категорией эффективности, можно действительно говорить, что доля решений, на которые оказывают влияние некие внешние факторы, очень мала. Но очень велик негативный эффект таких решений. Например, очень мало положительных решений, принятых по тяжбам, связанным с нарушением избирательного права. Но колоссальный негативный эффект таких решений огромен.

C.Каспэ:

Небольшой комментарий про сети, в которые включены суды. На самом деле проблема в том, что эти сети плохо интегрированы, в них зияют дыры, и они конфликтуют друг с другом. Неделю назад я разговаривал с одним высокопоставленным чиновником, и тот рассказал, что к одному его подчиненному пришли сотрудники прокуратуры и заявили, что тот сдавал квартиру, а, значит, занимался недопустимой для госслужащего предпринимательской деятельностью. Когда же сотрудникам прокуратуры сказали, что Верховный суд вообще- специальным постановлением исключил аренду квартир из видов предпринимательской деятельности, был дан поразительный ответ: "Это другое ведомство. Вы нам покажите инструкцию Генерального прокурора". Понимаете? Это к вопросу о сетях.

В.Михалюк:

У нас работают некоторые элементы судебной системы. Например, нет никаких проблем в вопросах алиментов, разводов, раздела имущества. Здесь действительно пользуются законами и статьями, поскольку население у нас не является ресурсом. Когда же речь заходит об экономических проблемах, возникает коррупционность судов. Если вы оспариваете снятие кандидата с выборов – это уже ресурс. И если этот ресурс нужен власти, вас будут долго гонять по судам.

Сейчас вводятся электронные торги, но регулироваться они будут старыми законами и будут обслуживаться старой судебной системой. Если вас не допустят в список, оспорить в суде снятие с электронных торгов будет невозможно.

Что касается политических партий. Если ваша партия кому-то не нравится, вы не сможете ее зарегистрировать. Партию Савельева "Великая Россия" не смог защитить даже Страсбургский суд.

В третейских судах на первый взгляд все здорово, но без решения мирового суда их решения нелегитимны. А мировые суды напоминают поликлинику, где много народу в очереди. Если вы сами не приедете, дело будет оставаться на мертвой точке.

Результаты опроса, о которых упоминал Б.В.Дубин, я бы трактовала таким образом, что исторически мы не прибегаем к решению споров в суде. Это считается из ряда вон выходящим событием.

Г.Сатаров:

Замечу, что доля взрослых граждан, которые были в суде по собственной инициативе, составляет около 18%. Но я не могу сказать много это или мало.

Т.Морщакова:

Представленный в докладе диагноз точен, но он не доходит до последнего пункта.

Формальное провозглашение реформы не может привести к хорошему результату, потому что преобразование должно явиться результатом эволюционного тренда. Нужно ответить на вопрос, до какого уровня проработано то, что изначально было провозглашено в проекте реформы?

Хорошие формальные цели реформы не являются гарантией того, что все остальное в ней формально правильно. И тогда я ставлю вопрос: можно ли обойтись модернизацией существующей системы, если правила поведения все-таки не очень хороши, а лозунг независимости судей не обеспечен в реальных правилах?

Здесь правильно говорилось о властных институтах, настроенных на обслуживание вертикали. Они именно настроены на подчинение самими нормами. Судьи, не вписывающиеся в эти нормы, попросту удаляются из системы.

Плохая практика, созданная этими нормами, постоянно закрепляется. Создан механизм управления каждым конкретным судьей.

Судьи занимаются маленькими делами лишь для того, чтобы заполнить свое рабочее время. Им наплевать на вас, а потому вам могут и не выдать нужную бумагу. Для них главные дела – те, в которых есть влияние сверху. Они уже не знают, как решить дело, если никто на них не надавил. Глава Арбитражного суда недавно заявил, что претензии на независимость судей неосновательны, потому что суды являются частью политической власти…

У нас формальные институты не отстроены даже именно в формальной части. Исторически мы находимся на таком уровне, который не позволяет исправлять плохие законы. И я в данном случае являюсь пессимистом.

С.Митрофанов:

Мне показался очень интересным пример с неудачной трансплантацией, при которой больной может умереть. Мы ведь занимаемся копированием, а надо вернуться к опыту восемнадцатилетней давности. Я уже тогда писал, что из реформы ничего не получится, а потому не стоит ломать систему. Тогда проблема заключалась в том, что не существовало проектного задания на реформу. Принцип справедливости упоминался лишь при введении суда присяжных.

А.Трубецкой:

В работе коллеги Сатарова гораздо больше вопросов, чем ответов. Как психолог могу сказать, что на самом деле базовое различие лежит в ценностных ориентациях, которые имеют глубокие исторические корни.

В системе иерархии ценностей так называемых демократических стран основой является верховенство закона. Мы видим горизонтальную структуру, которая началась с Французской революции. Тогда слова "равенство" и "братство" были написаны с большой буквы, а уничтожением тысяч людей на гильотине было доказано, что все люди равны. После этого и начали создаваться демократические государства. И в общественном сознании там существуют горизонтальные основания

А у нас главенство справедливости. 80% населения считает, что она важнее закона. Когда мы проводим исследования и берем ценностную составляющую, то сразу понимаем, что откуда берется.

Есть вопрос, почему мы сейчас должны переходить от вертикали к горизонтали. Это – глубинный вопрос.

Когда мы поймем, куда движемся, надо будет определиться, делать это эволюционным или революционным путем. Это еще один повод для дискуссии. По времени эволюция и революция занимают примерно одинаковое количество времени.

А.Кулик:

У меня вопрос-реплика. Ваше выступление состояло из трех частей: мы реформировали, мы были разочарованы результатами, мы должны продолжить реформирование. А кого вы подразумеваете под субъектом "мы"? Это один и тот же субъект или три разных?

А.Дегтярев:

Проблема формального и неформального – смысловой центр доклада. После недавних выборов все обиженные на всех уровнях были посланы в суды. Это как раз и говорит о соотношении между потенциалами и правами. Права равные, а потенциалы – нет.

Было бы интересно провести исследование по поводу дел, которые выиграны у властей на разных уровнях. Ведь бывают случаи, когда сбивается целая коалиция по сети. И этот неформальный потенциал обыгрывает связку администрации, суда и правящей партии. Например, недавно в Москве вернули в районный суд дело о точечной застройке и избиении ОМОНом участников акции протеста. Произошло это потому, что против правящей коалиции выступили и местный депутат, и жители района, и консалтинговая фирма, выставившая профессионалов. Думаю, что необходимо обобщение хорошего опыта побед в судах над региональными властями

Г.Сатаров:

Несколько замечаний и комментариев. Тамара Георгиевна, я согласен с Вами. И мы пишем в нашей книге, что необходим ремонт в нормативной сфере.

Насчет сетей. Напомню, я не говорил об абсолютном доминировании вертикальных сетей. Речь идет о их преобладании.

Насчет пропаганды положительных примеров. Абсолютно согласен, что она необходима. Есть примеры тщательных расследований, за которые человек лишался звания судьи.

Судьи действительно учитывают властные потенциалы. Хотя в арбитраже и в гражданском суде у судей все же есть представление о равенстве сторон.

И закончу я лирическим отступлением. Помните старый сериал "Следствие ведут знатоки"? Там справедливость всегда торжествовала в момент , когда следователь ловил преступника. А в американских фильмах справедливость торжествует, когда в суде оглашается приговор. На мой взгляд, перелом в криминальной литературе станет индикатором наступивших изменений.